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La Regulación del Lobbying:
Una tarea pendiente en Ecuador
Lobbying Regulation: A pending task in Ecuador
Mtr. Víctor Augusto Espinosa Jácome
Investigador Jurídico Independiente
Artículo Original (Revisión)
RFJ, No. 4, 2018, pp. 53-86, ISSN 2588-0837
RESUMEN: este documento es un análisis de la regulación del lobb-
ying como un mecanismo de participación política de los actores de
la sociedad civil, desde las propuestas teóricas que consideran que la
transparencia aporta a la legitimidad de esta actividad. En este artí-
culo se utiliza una metodología analítica comparativa para demostrar
que el ordenamiento jurídico ecuatoriano, a diferencia del chileno,
peruano, argentino y colombiano, carece de instrumentos regulato-
rios para transparentar la influencia de los “grupos de presión” en los
procesos de toma de decisiones públicas.
PALABRAS CLAVE: lobby, sociedad civil, democracia, regulación,
política pública.
ABSTRACT: this paper analyze the lobbying regulation as a political
participation mechanism acquired and commonly used by civil so-
ciety. It draws a theoretical framework that argues how transparency
contributes to lobbying legitimacy. Through an analytic comparative
method, it is the aim of the article to prove lack of instruments within
the Ecuadorian legal system, in contrast with the Chilean, Peruvian,
Argentines and Colombian law, in order to foster transparency of in-
terest groups influence.
KEY WORDS: lobby, civil society, democracy, regulation, public politics.
2
INTRODUCCIÓN
En el contexto de la globalización, los instrumentos regulatorios de
los Estados nacionales van perdiendo eficacia ante las nuevas diná-
micas económicas. Así mismo, los mecanismos tradicionales de la de-
mocracia representativa son insuficientes para procesar las demandas
sociales. Una de las respuestas a esta problemática es la teoría de la
gobernanza. De acuerdo con estos postulados, existe una ruptura en-
tre el Derecho y las relaciones económicas que no la pueden saldar
ni los Estados ni el mercado, por sí solos. En consecuencia, una de las
soluciones a este dilema sería la participación de la sociedad civil en
los procesos de toma de decisiones públicas mediante la conformación
de redes colaborativas que incluyen a las corporaciones y a las asocia-
ciones civiles v. (Sousa Santos y Rodríguez Garavito, 2007).
Para que estas redes asociativas tengan éxito se requiere que los or-
denamientos jurídicos garanticen mecanismos participativos me-
diante los cuales, los grupos de la sociedad civil puedan incidir en
las decisiones públicas. De esta forma, la interacción de este tercer
sector con los actores del Estado y el mercado generaría los equili-
brios necesarios para unas relaciones económicas que garanticen el
interés general v. (Rubio, 2007).
En abstracto, el lobbying es la influencia que ejercen los “grupos de pre-
sión” en las decisiones legislativas o en la formulación de políticas pú-
blicas v. (Ridao, 2017). La doctrina define el término “grupo de presión”
como un conjunto de personas organizadas que pretende influir en los
cargos públicos en beneficio de sus intereses. En este mismo sentido,
la Comisión para la Democracia por medio del Derecho del Consejo de
Europa (Comisión de Venecia) aclara que se tratan actores extrainstitu-
cionales, por lo que los define de las siguiente manera: “personas o enti-
dades que no actúan en el ejercicio de una autoridad pública o mandato
constitucional” (European Comission for Democracy Through Law,
2013, pág. 4). De estos conceptos se deduce que este sector es parte de
la sociedad civil. Por lo tanto, el lobbying se incluye entre los mecanis-
mos participativos que se promueven desde la gobernanza.
Una de las principales discusiones en torno al lobbying tiene que ver
con su legalidad. Lo que se debate es si esta actividad implica necesa-
riamente la comisión de delitos como el tráfico de influencia, el cohe-
cho, o el beneficiarse de información privilegiada. Esto se asocia a las
intenciones ocultas que tendrían ciertos “grupos de presión” y a que
3
los intereses particulares que defienden podrían ser contrarios al in-
terés general. En este mismo sentido, se plantea como un mecanismo
permeable a las prácticas corruptas.
Los delitos relacionados con la corrupción están prohibidos por la legis-
lación penal. No obstante, no todas las actividades que abarca la defini-
ción abstracta de lobbying implican una práctica delictiva. Por lo tanto,
cuando no se incurre en una infracción, no solo que se trata de una prác-
tica legal, sino que es un mecanismo mediante el cual los “grupos de pre-
sión” ejercen sus derechos de participación para defender sus intereses.
Otro de los dilemas que plantea el lobbying es sobre su legitimidad. El
principal cuestionamiento al respecto es que la representatividad de los
“grupos de presión” no proviene de los mecanismos electorales tradicio-
nales. La pluralidad de los actores que pretenden influir en las decisiones
públicas dificulta apreciar la compatibilidad de sus pretensiones con el
interés general y el grado de convergencia de sus exigencias con las ver-
daderas demandas de los sectores sociales que argumentan representar.
En este sentido, las teorías críticas a la gobernanza sostienen que en los
procesos participativos se imponen los intereses de los actores dominan-
tes en el mercado y se termina excluyendo a los sectores mayoritarios de
la sociedad. Por lo tanto, estos mecanismos no estarían cumpliendo con
el objetivo de equilibrar las relaciones entre Estado, mercado y sociedad
civil; sino que únicamente serían útiles para darle una falsa legitimidad a
la desregulación v. (Sousa Santos & Rodríguez Garavito, 2007).
Una de las soluciones que se plantea ante estos cuestionamientos es in-
corporar instrumentos que transparenten estos procesos participati-
vos. Para compatibilizar el lobbying con la democracia, ciertos sectores
sugieren que estas actividades sean identificables para la ciudadanía.
Por ejemplo, el reporte On The Role Of Extra-Institutional Actors In
The Democratic System (Lobbying) de la Comisión de Venecia conclu-
ye que para cumplir con los estándares democráticos es necesario que
se incorpore legislación que garantice la transparencia v. (European
Comission for Democracy Through Law, 2013).
La regulación del lobbying no es un fenómeno nuevo en Estados Unidos.
El ordenamiento jurídico estadounidense cuenta con legislación sobre la
materia desde 1946. Sin embargo, este tema es relativamente reciente en
la agenda política de los demás países. Durante el siglo XX, solo Canadá
y Australia se sumaron a la lista de Estados en los que esta discusión tuvo
4
relevancia en la opinión pública. Es desde principios de siglo que este
tópico empieza a debatirse en Europa y Latinoamérica v. (Córdova, 2017).
A nivel de Sudamérica, solo en Chile y Perú se han promulgado leyes
específicas sobre lobbying. En Colombia se introdujo en la Constitución
el mandato de regular el cabildeo, existe un proyecto de ley en trámite
y una Resolución de la Cámara de Representantes, aplicable solo para
este organismo v.(Córdova, 2017). Así mismo, los parlamentos de Bra-
sil v. (Cristaldo y Brito, 2017) y Argentina v. (Arbia, 2017) se encuen-
tran gestionando propuestas normativas al respecto. Actualmente, el
ordenamiento jurídico argentino prevé un decreto del Presidente de la
República que reglamenta “la gestión de intereses”, pero se restringen
únicamente al poder ejecutivo federal v. (Novaro, 2015).
Si se tiene en cuenta este marco teórico, la hipótesis de la cual parte el
presente artículo es que el ordenamiento jurídico ecuatoriano carece
de instrumentos jurídicos suficientes para transparentar el lobbying.
Con el objetivo de demostrar este postulado, se utiliza un método de
investigación analítico comparativo para revisar el estado de la legis-
lación sobre esta materia en Ecuador; en contraste con la de Chile,
Perú, Colombia, Argentina y Brasil.
Para alcanzar esta finalidad, en el primer epígrafe del este artículo
se profundiza en los conceptos relacionados con el lobbying y en la
discusión teórica sobre su legitimidad. En una segunda parte se anali-
za los instrumentos participativos que prevé el ordenamiento jurídi-
co ecuatoriano para constatar que son insuficientes para regular esta
práctica. Finalmente, se revisa, como referencia, la legislación sobre la
materia de los países sudamericanos señalados en el párrafo anterior.
1. CONCEPTOS RELACIONADOS CON EL LOBBYING Y DIS-
CUSIÓN TEÓRICA SOBRE SU LEGITIMIDAD
1.1. ¿Qué es el lobbying?
Los conceptos de lobbying previstos en la doctrina, los instrumen-
tos de derecho blando y la legislación de los países sudamericanos no
presentan divergencias relevantes entre sí. Una acepción amplia de
esta actividad es la siguiente: “Presión organizada frente al Poder Pú-
blico” (Córdova, 2017, pág. 19). En este mismo sentido, la definición
5
de la OCDE es la siguiente: “Cualquier comunicación directa o indi-
recta con agentes públicos o representantes políticos con la finalidad
de influenciar la toma de una decisión pública, desarrollada por o en
nombre de un grupo organizado” (OECD, 2013). Mientras tanto, en el
Libro Verde de la Iniciativa Europea en Favor de la Transparencia de
la Unión Europea se entiende esta práctica como lo subsecuente: “to-
das las actividades que se realicen con el objetivo de influir en los pro-
cesos de elaboración de políticas y de toma de decisiones de las insti-
tuciones europeas” (Comisión Comunidades Europeas, 2006, pág. 5).
Las definiciones generales de lobbying son tan amplias que podrían
abarcar incluso prácticas corruptas, sancionadas por las legislaciones
penales. Sin embargo, la influencia en el proceso de toma de decisio-
nes de los cargos públicos, no implica un delito en todos los casos. In-
cluso, cuando se excluyen los actos delictivos, esto es un instrumento
legítimo de participación democrática. Por lo tanto, estas conductas
deben ser diferenciadas.
Sería equivocado sostener que la regulación sobre el lobbying, en-
tendida genéricamente, excluye a los delitos. La legislación en materia
penal también es un instrumento regulatorio. Por lo tanto, estas con-
ductas, que están incluidas en la definición más abstracta del concepto
lobbying, son reguladas por el ordenamiento jurídico mediante su pro-
hibición. No obstante, la aproximación de la presente investigación
a este fenómeno no es desde el Derecho Penal. En consecuencia, los
actos delictivos no son parte del objeto de estudio.
Como se mencionó en la Introducción, los ordenamientos jurídicos
de algunos países de Sudamérica no se han limitado a prohibir el
lobbying ilegal, sino que también regulan las prácticas no delictivas.
Estas normas jurídicas contienen conceptos similares a los indicados
en los párrafos anteriores, pero que, por su finalidad, se entiende
que abarcan únicamente la acepción de esta actividad que no está
proscrita por la legislación penal. En la Ley 28024 que regula la Gestión
de Intereses en la Administración Pública de Perú, al lobbying se lo
denomina “gestión de intereses” y se lo define así
1
:
La actividad mediante la cual personas naturales o jurídicas, na-
cionales o extranjeras, promueven de manera transparente sus
puntos de vista en el proceso de decisión pública, a fin de orientar
dicha decisión en el sentido deseado por ellas.
1 Perú. (2003). Ley N. 28024 que regula la gestión de intereses en la administración pública.
6
De igual manera, el Decreto 1172/2003 argentino, que regula la “ges-
tión de intereses” en el poder ejecutivo, la define de la siguiente forma
2
:
Toda actividad desarrollada – en modalidad de audiencia – con
personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, por sí o en re-
presentación de terceros – con o sin fines de lucro – cuyo objeto
consista en influir en el ejercicio de cualquiera de las funciones
y/o decisiones de los organismos, entidades, empresas, sociedades,
dependencias y de todo otro ente que funciones bajo la jurisdicción
del Poder Ejecutivo Nacional.
La definición de “gestión de intereses” prevista en el literal a) del
artículo 2 del Proyecto de Ley Gestión de Intereses argentino
3
, que se
está tramitando en el parlamento, no presenta mayores discrepancias
con la del Decreto 1172/ 2003. La diferencia más relevante no es en el
concepto, sino en el ámbito de aplicación que no se limita únicamente
al poder ejecutivo.
En el ordenamiento jurídico colombiano al lobbying se lo denomina “ca-
bildeo”. El artículo 12 de la Resolución N. MD-2348 de la Cámara de Re-
presentantes
4
, que crea un registro de cabilderos, prevé lo subsecuente:
Cabildeo: Todo esfuerzo –protegido constitucionalmente– y rea-
lizado por individuos o grupos de individuos, organizados autóno-
mamente, para dar a conocer sus posiciones, en defensa de intereses
particulares, en los procesos legislativos y en cualquier asunto pro-
puesto por la Cámara de Representantes. El cabildeo podrá hacerse
mediante la distribución de material impreso, la concurrencia a las
diferentes comisiones y subcomisiones de la Cámara de Represen-
tantes, así como a entrevistas o intentos por entrevistar a miembros
de esta Corporación Legislativa.
Al igual que en Argentina, el Proyecto de Ley para la Regulación
del Cabildeo, que está siendo debatido en el legislativo colombiano,
2 Argentina. (2003). Decreto 1172/2003 Acceso a la Información Pública. Boletín
Oficial No. 30291, p. 1.
3 Argentina, Jefatura de Gabinete de Ministros. (2017). Proyecto de Ley Gestión de
Intereses. Mensaje No. 34.
4 Colombia. (2011). Resolución MD-2348 de 2011. Cámara de Representantes.
Tomado de http://www.camara.gov.co/participacion-ciudadana/registro-publi-
co-de-cabilderos.
7
no presenta mayores diferencias en el concepto de lobbying con el de
la Resolución N. MD-2348. El artículo 3 dispone que las “actividades
de cabildeo” sean
5
:
Toda comunicación que realice el cabildero para promover, defen-
der o representar cualquier interés particular propio o de un clien-
te ante las autoridades frente a las decisiones que deban adoptar
en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior, incluye los esfuerzos
tendientes a evitar la adopción de decisiones.
En el Proyecto de Ley 1202/2007 brasileño que tiene como objeto
regular la “gestión de intereses” se dispone lo siguiente
6
:
Lobby es la presión o esfuerzo deliberado para influenciar en una
decisión administrativa o legislativa en un determinado sentido,
favorable a entidades representativas de grupos de interés; o por
parte alguien que actúa en defensa de intereses propios o de terce-
ros, o en sentido contrario a los intereses de terceros.
7
La única novedad a nivel legislativo en relación con la definición del
lobbying se presenta en el ordenamiento jurídico chileno. El artículo 2
de la Ley Núm. 20730 que regula el lobby y las gestiones que representan
intereses particulares ante las autoridades y funcionarios diferencia el lo-
bbying de la “gestión de interés particular”. Para este primer concepto
prevé la siguiente definición
8
:
Aquella gestión o actividades remuneradas, ejercida por personas
naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto
promover, defender o representar cualquier interés particular para
influir en las decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deban
adoptar los sujetos pasivos que se indican en los artículos 3) y 4).
5 Colombia, Comisión Primera Cámara de Representantes. (2017). Ponencia para
primer debaten en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de Proyec-
to de Ley No.296 de 2017 Cámara, 096 de 2016 de Senado “Por el cual se regula el
ejericio de cabildeo y se dictan otras disposiciones.”
6 Brasil. Camara dos Deputados. (2007). Informe de Tramitación Proyecto de Ley
1202/2007. Tomado de http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetra-
mitacao?idProposicao=353631.
7 Traducido del portugués al castellano por el autor.
8 Chile. (2014). Ley 20730 que regula el lobby y las gestiones que representen intere-
ses particulares ante las autoridades y funcionarios. Id Norma 1060115.
8
Lo anterior incluye los esfuerzos específicos para influir en el pro-
ceso de toma de decisiones públicas y cambios en las políticas, pla-
nes o programas, en discusión o en desarrollo, o sobre cualquier
medida implementada o materia que deba ser resuelta por el fun-
cionario, la autoridad o el organismo público correspondiente, o
bien para evitar tales decisiones, cambios y medidas.
La definición de “gestión de interés particular” es igual a la de lobbying.
En este concepto únicamente se omite la palabra “remunerada”. La
intención del legislador es diferenciar las actividades que realizan
directamente los “grupos de presión” de las ejecutadas mediante
un prestador de servicios profesionales. Sin embargo, para efectos
prácticos esta distinción no es relevante, ya que la regulación es la
misma para ambas actividades.
En conclusión, tanto la doctrina como los instrumentos de dere-
cho blando y la legislación de los países de Sudamérica coinciden en
entender al lobbying en un concepto amplio que abarca las distintas
formas de influencia de actores ajenos a las instituciones en la expe-
dición de normas y de definición de políticas públicas.
Sin embargo, la OCDE (2012), señala que no hay una única defini-
ción de Lobbying en todos los países, pero “en cualquier definición
que se considere, el concepto en común de todas ellas es el ejercicio
de la influencias, entendido por influencia promover, defender opo-
nerse o retrasar una decisión a través de diferentes medios, incluida
la aportación o utilización de informaciones y estadisticas”.
Por lo tanto, en términos generales, esta práctica es toda acción
realizada con el objetivo de incidir en el proceso de toma de decisio-
nes de un organismo o funcionario público.
1.2. ¿Quiénes hacen lobbying?
Otro de los conceptos relevantes relacionados con el lobbying es el de
los actores que realizan y se benefician de estas prácticas. La posición
mayoritaria en la doctrina y desde la cual parten los instrumentos de
regulación tiende a agrupar a todos estos sujetos bajo la denominación
de “grupos de presión” o sus equivalentes. Por ejemplo, como se men-
cionó en la Introducción, la Comisión de Venecia los denomina como
“actores extrainstitucionales”. Sin embargo, esta denominación es
9
considerada como sinónimo de “grupos de presión”, “grupos interés” y
de lobistas. Así mismo, incluye a los consultores profesionales, los bu-
fetes de abogados, a quienes trabajan en relación de dependencia para
una corporación (in house loobists), a las asociaciones profesionales,
a las uniones comerciales, a las organizaciones no gubernamentales
(ONGs), a las organizaciones académicas y a las religiosas v. (Euro-
pean Comission for Democracy Through Law, 2013).
En la Ley N. 28024 de Perú se denomina a los actores que realizan
lobbying como “gestores de intereses” y su artículo 7 prevé la siguien-
te definición
9
:
La persona natural o jurídica, nacional o extranjera, debidamen-
te inscrita en el registro correspondiente, que desarrolle actos de
gestión de sus propios intereses o de terceros, en relación con las
decisiones públicas adoptadas por los funcionarios públicos com-
prendidos en el artículo 5 de la presente ley.
La Ley clasifica a los “gestores de intereses” en dos categorías. En el
primero están los que se dedican a esta actividad en función de intere-
ses propios; los asociados, socios, accionistas o representantes legales
que actúen con poder suficiente a nombre de personas jurídicas; y los
organismos gremiales, empresariales, laborales y profesionales sin fi-
nes de lucro. Al segundo grupo se lo denomina “gestores de intereses
profesionales” e incluye a quienes realizan esta actividad en represen-
tación de terceros a cambio de una prestación económica. No obstan-
te, ambos grupos están sujetos a las mismas regulaciones.
La Ley chilena sobre la materia
10
sigue una lógica similar a la de la
legislación peruana en cuanto a los actores privados que se dedican al
lobbying. El numeral 5 del artículo 1 dispone que un lobista es: “la per-
sona natural o jurídica, chilena o extranjera, remunerada, que realiza
lobby. Si ello no media remuneración se denominará gestor de inte-
reses particulares, sean estos individuales o colectivos.” Esta norma
distingue a los lobistas de los gestores de intereses en función de si se
trata de una actividad remunerada o no, pero, al igual que en Perú, no
existe diferenciación en cuanto a las reglas que los rigen.
9 Perú. (2003, julio 11). Ley N. 28024 que regula la gestión de intereses en la adminis-
tración pública.
10 Chile. (2014). Ley 20730 que regula el lobby y las gestiones que representen intere-
ses particulares ante las autoridades y funcionarios. Id Norma 1060115.
10
En el proyecto de ley sobre lobbying, que se discute en el legislativo
colombiano, se define a los “cabilderos” como: “cualquier persona na-
tural o jurídica, nacional o extranjera, que desarrolle actividades de
cabildeo ante las autoridades”
11
. En este mismo sentido la Propuesta
Normativa
12
que se debate en argentina prevé que un “gestor de in-
tereses” es: “toda persona que ejerza de forma habitual u ocasional
la gestión de intereses”. Estas definiciones reflejan que, si bien en la
legislación peruana y chilena se hace cierta diferenciación entre los
actores que realizan lobbying a cambio de una remuneración y quienes
no, la regulación es la misma para todos. El dejar de lado las asimetrías
entre los distintos sectores de la sociedad civil ha sido una de las críti-
cas que se ha formulado a estos mecanismos participativos.
Por ejemplo, el expresidente de Estados Unidos, Barack Obama ma-
nifestaba lo siguiente:
Nunca me he sentido del todo cómodo con el término “intereses
especiales”, que junta bajo el mismo apelativo a ExxonMobil y a los
albañiles, al lobby farmacéutico y a los padres de niños con nece-
sidades especiales. La mayoría de los científicos políticos proba-
blemente no estarían de acuerdo conmigo, pero para mí no es lo
mismo un grupo de presión empresarial cuya fuerza se basa exclu-
sivamente en el dinero, que un grupo de individuos que sostienen
las mismas ideas -ya sean trabajadores textiles, aficionados a las
armas, veteranos o familiares de granjeros- y que se unen para de-
fender sus intereses. Creo que no son lo mismo aquellos que usan
su poder económico para magnificar su influencia política mucho
más allá de lo que justificaría su número, que aquellos que simple-
mente tratan de unir la fuerza de sus votos para conseguir conven-
cer a sus representantes. Los primeros atacan la idea misma de la
democracia. Los segundos son su esencia (Córdova, 2017, pág. 72).
En esta misma línea, partiendo desde concepciones teóricas de la so-
ciedad civil como la de Gramsci, se explica que en estos procesos no
todos los actores participan en igualdad de condiciones. Por lo tanto,
11 Colombia, Comisión Primera Cámara de Representantes. (2017). Ponencia para
primer debaten en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de Proyec-
to de Ley No.296 de 2017 Cámara, 096 de 2016 de Senado “Por el cual se regula el
ejericio de cabildeo y se dictan otras disposiciones.”
12 Argentina, Jefatura de Gabinete de Ministros. (2017). Proyecto de Ley Gestión de
Intereses. Mensaje No. 34.
11
establecer las mismas reglas para todos beneficiaría a los intereses de
quienes están en posición de ventaja por condiciones materiales que su-
peran el ámbito formal. Para el filósofo italiano, el Estado lo conforman
la sociedad política y la sociedad civil. La sociedad política es la esfera
donde se garantiza el statu quo determinado por las relaciones económi-
cas mediante la coerción (legislación). En contraste, en la sociedad civil,
mediante el consenso y la persuasión, se construye un relato que agluti-
na a los ciudadanos en distintas formas de organización v.(Kumar, 1993).
Según Gramsci, la hegemonía cultural es la aceptación mayoritaria
de un relato que avala una visión de la realidad que denomina ideo-
logía. Todo este conjunto de interacciones se las identifica como un
bloque histórico v.(Puentes y Suárez, 2016). En los momentos de esta-
bilidad, el bloque histórico será congruente entre sí. En consecuencia,
los intereses que primen en la sociedad civil serán los de los grupos
dominantes en lo económico.
1.3. El lobbying como mecanismo participativo y el principio
democrático
Las relaciones económicas estructurales no solo inciden en el ámbi-
to de la sociedad civil, sino en todos los demás espacios sociales. Por lo
tanto, estas no influyen únicamente en los mecanismos participativos,
se manifiestan en todas las dimensiones de la democracia. Sin em-
bargo, mediante la legislación se han desarrollado instrumentos para
disminuir la relevancia de las asimetrías económicas en los procesos
de toma de decisiones públicas, en especial mediante los procesos de-
mocráticos representativos. Por este motivo, cuando la falta de trans-
parencia permite que el lobbying no se someta a estos controles, la ten-
sión entre el principio democrático y la desigualdad estructural entre
los actores sociales resulta más evidente. Esto debilita la legitimidad
de esta práctica. La democracia representativa supone la elección de
los representantes de los organismos del Estado mediante el ejercicio
del derecho al sufragio de todos los ciudadanos. Aunque otros factores
como el manejo de la opinión pública y la financiación de los partidos
políticos causan que los intereses de los sectores con más recursos
económicos tengan mayores probabilidades de imponerse, estos pro-
cesos al menos garantizan que todos los votos tengan el mismo valor.
Esto quiere decir que formalmente el estatus de ciudadanía es sufi-
ciente para ejercer este derecho en condiciones de igualdad.
12
El estatus de ciudadanía es suficiente para que las personas sean titu-
lares de derechos. En contraposición, cuando los actores de los procesos
democráticos son los “grupos presión” no basta con ser ciudadano para
intervenir en estos. Estas organizaciones se crean para defender inte-
reses concretos. Por lo tanto, los puntos de vista que avalen no serán
los de todos los individuos, sino solo los de aquellos que tenga ciertas
posiciones, cualidades o recursos afines a sus causas v. (Pacheco, 2012).
En consecuencia, la participación mediante “grupos de presión” impli-
ca el riesgo que existan posiciones ciudadanas que queden anuladas por
no ser consideradas relevantes por ningún de ellos o que las opiniones
de colectivos que representan ciertos sectores sean excluidas de los pro-
cesos de toma de decisiones. En estos casos, la intervención en la delibe-
ración pública ya no dependería solo del estatus de ciudadanía sino de
otros factores como tener ciertos conocimientos o recursos económicos.
Otro de los riesgos de la participación mediante “grupos de presión”
es la anulación del conflicto político v.(Pacheco, 2012). La intervención
en este tipo de procesos muchas veces está sujeta a determinados re-
quisitos que aparentemente son neutros o técnicos. Sin embargo, esta
predeterminación no toma en cuenta que estos saberes generalmente
responden a una posición ideológica, lo que implica que los puntos de
vista contrarios quedan de plano descartados del debate público. Por lo
general, la imposición de estas visiones como única opción viable de-
viene de un proceso de construcción hegemónica, por lo que representa
únicamente a los sectores dominantes en lo económico. Si bien es cierto
los instrumentes regulatorios que pretenden transparentar el lobbying
no corrigen las asimetrías entre los actores de la sociedad civil, como
bien lo señalan sus críticos; al menos permiten que los electores ten-
gan la posibilidad de conocer con quienes se reúnen sus representantes
políticos y saquen sus propias conclusiones respecto a quien realmente
beneficia estas actuaciones.
Por lo tanto, esto es un mecanismo para evitar que la influencia de los
´´grupos de presión” sea una forma de evadir el control democrático de
los ciudadanos. Esto, sin solucionar totalmente los problemas de legi-
timidad que presenta esta actividad, es un avance en comparación con
la existencia de prácticas opacas de influencia, ante la ausencia de un
marco normativo que las regle.
13
2. MECANISMOS PARTICIPATIVOS EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO ECUATORIANO
El fortalecimiento de los mecanismos participativos desde la sociedad
civil fue uno de los ejes del proceso constituyente del 2008. El artículo
95 de la Carta Magna dispone la construcción permanente del poder
ciudadano. Este proceso consiste en la participación protagónica de la
ciudadanía, de forma individual o colectiva, en los asuntos públicos y en
el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad
13
. En este
mismo sentido, el artículo 96 reconoce a todas las formas de organiza-
ción de la sociedad como expresión de la soberanía popular para incidir
en los procesos de toma de decisiones públicas y ejercer control social.
El artículo 100 de la Norma Fundamental ordena que en todos los
niveles de gobierno se conformen instancias de participación, que
tengan incidencia en el manejo de planes y políticas públicas, con re-
presentantes de la sociedad civil; la elaboración de presupuestos par-
ticipativos; la construcción de mecanismos para garantizar la transpa-
rencia y la rendición de cuentas; y promover la formación ciudadana y
los procesos de comunicación.
Estos preceptos constitucionales son desarrollados por la Ley Orgáni-
ca de Participación Ciudadana (LOPC)
14
. Este cuerpo normativo prevé
mecanismos institucionales que tienen la finalidad de materializar el
principio de poder ciudadano dispuesto por la Carta Magna. Los actores
de la sociedad civil son denominados organizaciones sociales y el artí-
culo 30 las reconoce como una expresión de la soberanía popular que
aporta a la defensa de derechos individuales y colectivos; a la gestión y
resolución de problemas y conflictos; al fomento de la solidaridad, la
democracia y el buenvivir; y que inciden en las decisiones públicas. La
LOPC prevé varias instancias para incluir a las organizaciones socia-
les en los procesos de toma de decisiones. Una de estas es la Asam-
blea Ciudadana Plurinacional (ACP), prevista en el artículo 48 y sub-
siguientes de esta ley. La ACP es un organismo consultivo del Consejo
Nacional de Planificación
15
que lo conforman delegados de las asam-
13 Ecuador. (2008).Constitución de la República. R.O 449.
14 Ecuador. (2011).Ley Orgánica de Participación Ciudadana. R.O Suplemento 175.
15 El Consejo Nacional de Planificación es un organismo creado por el artículo 279 de
la Constitución que integra a los distintos niveles de gobierno, lo preside el Presi-
dente de la República y tiene como finalidad orientar las políticas de planificación y
aprobar el Plan Nacional de Desarrollo.
14
bleas locales de participación, de cada consejo ciudadano sectorial y
de las organizaciones de la sociedad civil.
A su vez, las asambleas locales de participación, según el artículo 56
de esta Ley, son organismos que pueden ser conformados por la ciu-
dadanía en los distintos niveles de gobierno para fortalecer sus capa-
cidades de interlocución con las autoridades e influir en la gestión de
lo público. Por su parte, los consejos ciudadanos sectoriales, previstos
en el artículo 52, son redes de participación de la sociedad civil de al-
cance nacional que se articulan a los ministerios, por lo que deben ser
promovidas desde la función ejecutiva.
Otra de las instancias de participación de las organizaciones de la
sociedad civil son los consejos nacionales para la igualdad que deben
conformarse paritariamente por representantes del Estado y la socie-
dad civil. Estos organismos tienen como finalidad incidir en la formu-
lación de las políticas públicas relativas a grupos sociales específicos.
El artículo 72 de la LOPC define a los mecanismos de participación
ciudadana en la gestión pública como “instrumentos con los que cuen-
ta la ciudadanía de forma individual o colectiva para participar en to-
dos los niveles de gobierno”. Entre estos se encuentran las audiencias
públicas que son instancias en las que una autoridad, por su propia vo-
luntad o por pedido de los ciudadanos, atiende sus peticiones y recoge
criterios para fundamentar sus decisiones.
Otro de los mecanismos participativos relevantes es la consulta pre-
via, libre e informada a las comunas, pueblos y nacionalidades indíge-
nas, pueblos afroecuatorianos y montubios en todo proceso decisorio
que les afecte. Este instrumento se hace extensivo en materia ambien-
tal a toda comunidad. Los resultados de estas deliberaciones deben ser
valoradas en la fundamentación de la decisión final.
Las veedurías, los observatorios y consejos consultivos también
son mecanismos dispuestos por LOPC para garantizar la participa-
ción ciudadana en los distintos niveles de gobierno. Así mismo, a ni-
vel local las instancias de participación son diversas. La Ley prevé la
implementación de consejos locales de planificación, presupuestos
participativos, cabildos populares, la inclusión de una “silla vacía”
en los consejos de los gobiernos autónomos descentralizados, entre
otros. Pese a la abundancia de los instrumentos de participación de
la sociedad civil previsto en la LOPC, no todos los contactos entre
15
las autoridades y estos sectores se dan mediante estos mecanismos
institucionales. Por lo tanto, persiste una zona gris que este cuerpo
normativo no alcanza a transparentar.
En el ámbito parlamentario tampoco existen los instrumentos su-
ficientes para restarle opacidad a la influencia de los “grupos de pre-
sión” en los asambleístas y los demás funcionarios legislativos. En
materia de transparencia, la Ley Orgánica de la Función Legislativa
(LOFL)
16
se limita a disponer la publicidad de las sesiones del pleno,
la posibilidad de dar seguimiento a las sesiones de las comisiones y la
publicación de toda la información y documentación de la Asamblea
Nacional en su portal de internet. Respecto a la participación ciudada-
na, la LOFL señala que se la promoverá mediante mecanismos como la
recepción de sugerencias, foros de consulta y mesas itinerantes. Estos
aportes deberán procesarse mediante las comisiones especializadas co-
rrespondientes. De igual forma, deja la puerta abierta al establecimiento
de instrumentos que acerquen a la sociedad civil a los legisladores y a los
organismos de la Asamblea Nacional.
La Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información tampo-
co contiene instrumentos que aporten a transparentar de la influencia
de los actores de la sociedad civil en los cargos públicos. El artículo 5
de este cuerpo normativo prevé una definición amplia de información
pública. No obstante, el artículo 7, que regula la información mínima
que están obligados a publicar todos los sujetos regulados, no incluye
ningún dato relacionado con la “gestión de intereses”
17
.
Así mismo, el artículo 14 de la Ley, que dispone deberes específicos
en este ámbito para el parlamento, únicamente incluye la divulgación
de “los textos completos de todos los proyectos de Ley que sean pre-
sentados al Congreso Nacional, señalando la Comisión Especializada
Permanente asignada, la fecha de presentación, el código; y el nom-
bre del auspiciante del proyecto” y “una lista de proyectos de ley que
hubieren sido asignados a cada Comisión Especializada Permanente”.
La identificación del “auspiciante del proyecto” únicamente reve-
laría datos sobre la actividad de los “grupos de presión” en los pro-
cesos de iniciativa legislativa popular, ya que cuando la propuesta la
16 Ecuador. (2007).Ley Orgánica de la Función Legislativa. R.O Suplemento 642.
17 Ecuador. (2004). Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Registro Oficial 337.
16
realiza el Presidente de la República, un grupo de legisladores u otro
representante de los organismos estales serán ellos quienes consten
formalmente como auspiciantes, independientemente de los actores
de la sociedad civil que les motivaron a presentarla.
En conclusión, el ordenamiento jurídico ecuatoriano no dispone de
los instrumentos suficientes para la transparentar las actividades que
de facto realizan los “grupos de presión” para influenciar en los pro-
cesos de toma de decisiones públicas, por fuera de los mecanismos
institucionales formales. Esto resulta más evidente, si se contrasta la
legislación ecuatoriana con los mecanismos regulatorios con los que
cuentas otros países de Sudamérica.
3. MECANISMOS PARA REGULAR EN LOBBYING EN LOS
PAÍSES DE SUDAMÉRICA
Actualmente, cuatro países de Sudamérica ya cuenta con normas
jurídicas para regular el lobbying. Chile y Perú disponen de leyes es-
pecíficas sobre la materia. En Argentina existe un decreto que regula
la “gestión de intereses” en el poder ejecutivo y el parlamento se en-
cuentra tramitando un proyecto de ley. El ordenamiento jurídico co-
lombiano contiene una disposición constitucional que ordena legislar
sobre “cabildeo”, un artículo de la Ley 1474
18
autoriza a las autoridades
competentes a indagar sobre este tipo de actividades, una resolución
de la Cámara de Representantes crea un registro de cabilderos para
ese organismo y una propuesta normativa está en trámite. A estos
cuatro países se suma Brasil donde el legislativo federal se encuentra
debatiendo desde el año 2007 un proyecto de ley al respecto.
Las distintas normas jurídicas y proyectos de ley de estos países cuen-
tan con varios instrumentos que aportan a la transparencia del lobbying.
En este mismo sentido, estos mecanismos contribuyen a que la ciudada-
nía conozca los intereses de los “grupos de presión” que influyen en sus
representantes políticos y en los procesos de toma de decisiones públi-
cas. Las herramientas regulatorias más destacadas son los registros que
contienen información relacionada con la “gestión de intereses”.
18 Colombia. (2011). Ley 1474 de 2011. Diario Oficial No. 48128.
17
3.1. Alcance subjetivo de la regulación del lobbying
Antes de detallar cómo funcionan y en qué consisten estos registros
resulta interesante revisar el alcance subjetivo de estas normas. En los
ordenamientos jurídicos de los países analizados, la tendencia es a am-
pliar los funcionarios públicos obligados. Cómo se detalla a continuación
el ámbito de aplicación de las leyes chilena y peruana son todos los pode-
res del Estado. En Argentina y Colombia, actualmente, la regulación solo
cubre al ejecutivo y al legislativo, respectivamente; pero las propuestas
normativas que se están tramitando pretenden ampliarla a los demás
poderes. El Proyecto de Ley brasileño también va en esta línea.
En Argentina, el artículo 2 del Decreto 1172/2003 define que los
funcionarios obligados son el Presidente de la Nación, el Vicepresi-
dente, el Jefe de Gabinete de Ministros, los ministros, los secretarios y
subsecretarios, los interventores federales y las autoridades superio-
res de los organismos, entidades, empresas, sociedades y dependen-
cias que funciones bajo la jurisdicción del poder ejecutivo nacional.
Así mismo, la norma prevé que los demás funcionarios públicos,
que incidan en los procesos de toma de decisiones y no se encuentren
entre los mencionados expresamente por el artículo 2 del Decreto
1172/2003, deberán notificar al jerárquico superior obligado de todas
las actividades de “gestión de intereses” en la que participen para que
este proceda a publicar en su registro. El plazo máximo para reportar
es de cinco días. Esta disposición es importante destacar como un me-
canismo para evitar que los sujetos destinatarios de la regulación eva-
dan estos controles mediante el envío de emisarios a las negociaciones
con los “grupos de presión”.
A diferencia del Decreto 1172/ 2003, el proyecto de ley que se deba-
te en el parlamento argentino pretende ampliar el espectro de regula-
ción a todos los organismos del Estado y no solo al poder ejecutivo. En
consecuencia, los sujetos obligados son los detallados en el Gráfico A.
18
Gráfico A: funcionarios Públicos obligados por el Proyecto de Ley
Gestión de Intereses
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial
Presidente, Vicepresidente
de la nación; el Jefe de Gabi-
nete; los ministros y secreta-
rios con rango ministerial;
los secretarios, subsecreta-
rios y directores generales;
los asesores directos de
todos estos funcionarios.
Los diputados, senadores
y sus asesores.
Los magistrados.
Los interventores federales;
los funcionarios superiores
de los entes autárquicos
y descentralizados; las
autoridades superiores de
los entes reguladores y los
demás organismos que inte-
gran los sistemas de control
del sector público.
Los funcionarios de
ambas cámaras con rango
no inferior a director o
equivalente.
Los secretarios y demás
funcionarios con rango
equivalente o superior
Los representantes del
Estado y gerentes de las
empresas estatales o con
participación accionaria
pública; los miembros de
los organismos jurisdic-
cionales administrativos
El presidente y los
auditores generales de la
Auditoría General de la
Nación; el Defensor del
Pueblo y sus adjuntos; el
Procurados Penitenciario
Los miembros del Consejo
de la Magistratura, el Ju-
rado de Enjuiciamiento de
Magistrados de la Nación,
del Tribunal de Enjuicia-
miento del Ministerio
Público de la Defensa y del
Tribunal de Enjuiciamien-
to del Ministerio Público
Fiscal de la Nación
19
Los rectores, decanos y se-
cretarios de las universida-
des nacionales; los emba-
jadores o funcionarios del
servicio exterior con ese
rango, el Síndico General
de la Nación y los Síndicos
Generales Adjuntos
Elaboración: Propia
En comparación con el Decreto 1172/ 2003, este proyecto de ley am-
plía el ámbito de aplicación subjetivo de los deberes jurídicos dispues-
tos en la norma, incluso dentro del poder ejecutivo. Sin embargo, en
contraposición con ese decreto, la Propuesta Normativa no contempla
el deber de notificar al jerárquico superior de todas las actividades de
“gestión de intereses” en la que participen los funcionarios que no se
encuentran definidos como sujetos obligados v. (Dates y Sama, 2017)..
Por su parte, el ámbito de aplicación de la Resolución N. MD-2348
19
de la Cámara de Representantes colombiana alcanza únicamente a los
lobistas cuando se reúnen con los funcionarios públicos que laboran en
este organismo. Sin embargo, el proyecto de ley que pretende regular
el cabildeo abarca a las autoridades a las que se detalla en el Gráfico B.
19 Colombia. (2011). Resolución MD-2348 de 2011. Cámara de Representantes.
Tomado de http://www.camara.gov.co/participacion-ciudadana/registro-publi-
co-de-cabilderos. Consultado 4 de abril del 2018.
20
Gráfico B: autoridades reguladas por el Proyecto de Ley No.296
202122
Rama Ejecutiva y
Fuerzas Armadas
Rama Legislativa Rama Judicial
Nivel Territorial
y otros
31
Presidente de
la República, el
vicepresidente,
ministros, vicemi-
nistros, directores
de departamentos
administrativos.
Congresistas.
Fiscal General de
la Nación.
Alcaldes munici-
pales, alcaldes de
distrito y el alcalde
Mayor de la ciudad
de Bogotá.
Superintendentes,
los directores de
unidades adminis-
trativas, altos comi-
sionados, ministros
consejeros, secreta-
rios y directores de
la Presidencia de la
República.
Directores Ad-
ministrativos,
secretarios y
subsecretarios de
las comisiones.
Magistrados de la
Sala Administra-
tiva del Consejo
Superior de la Judi-
catura, el Director
Ejecutivo de la
Rama Judicial.
Gobernadores,
gerentes, presiden-
tes y directores
de las entidades
descentralizadas
por servicios.
Secretarios
privados, secre-
tarios senerales,
superintendentes
delegados, directo-
res y asesores.
Magistrados de la
Corte Constitu-
cional, de la Corte
Suprema de Justi-
cia, del Consejo de
Estado y del conse-
jo superior de la
judicatura sala
disciplinaria.
33
Diputados, conce-
jales y miembros
de las Unidades de
Apoyo Normativo.
20 Órganos de control, organismos autónomos e independientes.
21 Cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen
por el Estado o con su participación mayoritaria.
22 Los magistrados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Ju-
dicatura también son sujetos de esta regulación, pero, únicamente, en lo que tiene
que ver con el ejercicio de la función administrativa que les compete, al igual que
los magistrados de los Tribunales.
21
Gerentes del sec-
tor público empre-
sarial. Embajado-
res, y Cónsules.
32
Los asesores en el
ejercicio de estas
los funcionarios
mencionados ante-
riormente.
Secretarios priva-
dos, secretarios ge-
nerales, subsecre-
tarios y asesores.
Gerentes, presi-
dentes o directores
de las entidades
descentralizadas
por servicios y
los miembros de
las Comisiones de
Regulación.
El Procurador
General de la
Nación, Defensor
del Pueblo, el
Contralor General,
el Registrador Na-
cional del Estado
Civil.
Director Gene-
ral de la Policía
Nacional, los Co-
mandantes de las
tres ramas de las
FF.AA y los demás
miembros de la
fuerza pública
encargados de las
adquisiciones.
Magistrados del
Consejo Nacional
Electoral.
Miembros de la
Junta Directiva
del Banco de la
República.
Rectores de las
Universidades Pú-
blicas, -Directivos
de las Corporacio-
nes Autónomas
Regionales. -Co-
misionados de la
Comisión Nacional
del Servicio Civil.
34
Elaboración: Propia
22
Los artículos 3 y 4 de la La Ley 20730 chilena explicitan los sujetos
pasivos regulados como lo detalla el Gráfico C.
Gráfico C: funcionarios Públicos Obligados por Ley 20730
232425
Poder
Ejecutivo
Congreso
Nacional
Poder Judicial
Administra-
ción Local o
Comunal
Otros
•Ministros,
subsecreta-
rios, jefes de
servicios,
directores
regionales,
delegados
presidenciales
regionales y
provinciales.
•Gobernado-
res regionales,
los secretarios
regionales
ministeriales.
•Embajadores.
•Jefes de gabi-
nete
35
.
•Diputados y
senadores.
•Secretario
general y pro-
secretario de
la Cámara de
Diputados y el
Senado.
•Asesores
legislativos
que indique
anualmente
cada parla-
mentario.
•Fiscal na-
cional y los
regionales.
•Director de la
Corporación
Administra-
tiva del Poder
Judicial.
•Alcaldes
•Los miem-
bros de los
organismos
representa-
tivos de cada
uno de los
niveles de
gobierno y sus
secretarios
ejecutivos.
•Directores
de obras y
secretarios
municipales.
•Contralor y
Subcontralor
General.
•Presidente,
vicepresidente
y consejeros
del Banco
Central.
•Alto mando
de las fuerzas
de seguridad
y los encar-
gados de los
procesos de
contratación.
•Miembros de
consejos Ley.
36
23 La ley incluye en general a: “los servidores públicos del nivel directivo y asesor de
los órganos autónomos e independientes. También están cobijados por la presente
ley sus Secretarios Privados, Secretarios Generales, Delegados, Directores y Aseso-
res y Representantes en cualquier nivel territorial”.
24 El artículo 3 de la Ley 20730 amplía el ámbito de aplicación A: “las personas que,
en razón de su función o cargo, tengan atribuciones decisorias relevantes o influyan
decisivamente en quienes tengan dichas atribuciones y reciban por ello regular-
mente una remuneración.”
25 El artículo 4 numeral 7 de la Ley 20730 incluye los siguientes: “Consejo de Defensa
del Estado, del Consejo Directivo del Servicio Electoral, del Consejo para la Trans-
parencia, del Consejo de Alta Dirección Pública, del Consejo Nacional de Televi-
sión, del Instituto Nacional de Derechos Humanos.
23
En las instituciones u organismos en los que laboran los sujetos pasi-
vos señalados explícitamente por esta ley, se pueden ampliar los funcio-
narios obligados mediante resolución de la entidad competente en cada
una de ellas. Esta atribución también es aplicable para el Poder Judicial,
el Tribunal Constitucional y la Justicia Electoral. La lista de los cargos
públicos a los que se les haga extensiva esta obligación deberá ser publi-
cada de manera permanente en las páginas de internet institucionales.
Así mismo, cualquier ciudadano puede solicitar motivadamente que se
incluya a alguna autoridad. El ente competente, según el caso, debe-
rá resolver la petición en el término máximo de diez días hábiles. La
respuesta que se dé será de única instancia, por lo que deberá ser ade-
cuadamente justificada. En este mismo sentido, la Ley 28024 de Perú
regula a los funcionarios públicos que detalla el Gráfico D.
Gráfico D: funcionarios públicos obligados por la Ley N. 28024
26
Poder Ejecutivo Poder Legislativo
Administración
Local
Sector Público
Empresarial
•Presidente de la
República.
•Primer y segundo
vicepresidente.
•Ministros, vice-
ministros, secre-
tarios generales,
directores nacio-
nales y generales.
•Titulares de los
pliegos presupues-
tarios de entidades
de la administra-
ción pública.
•Congresistas.
•Perfectos, subpre-
fectos, consejeros,
asesores y demás
con rango funcio-
nal equivalente.
•Consejeros de los
órganos represen-
tativos regionales,
su presidente y el
vicepresidente,
cuando lo subrogue.
•Alcaldes, regido-
res y directores de
las municipalida-
des provinciales y
distritales.
•Presidentes, ge-
rentes y miembros
del directorio.
26 El literal k) del artículo 5 de la Ley prevé lo siguiente: “En general los funcionarios
con capacidad de decisión pública, de acuerdo con lo que establezca el reglamento
de la presente Ley”. Por lo tanto, se deduce que esta lista no es taxativa y puede
ampliarse mediante reglamento.
24
3.2. Registros de reuniones
Este mecanismo regulatorio se basa en la obligación de los cargos pú-
blicos de registrar y publicar todo tipo de contacto o reuniones con ac-
tores privados en el marco del ejercicio de sus funciones. Este modelo
es por el que se ha optado en Argentina tanto en la normativa infralegal
vigente como en el proyecto de ley que se encuentra en trámite.
El Decreto 1172/ 2003 obliga a los altos cargos del poder ejecutivo
federal a registrar y publicar toda audiencia que tenga como finalidad
la “gestión de intereses”. Estos registros deben contener las solicitudes
de audiencia; los datos del solicitante; los intereses que invocan; las
participantes de la audiencia; el lugar, fecha y hora de la reunión; una
síntesis del contenido de la reunión; y constancias que la audiencia
fue efectivamente realizada. Estos datos son de carácter público, por
lo que su libre acceso debe garantizarse mediante la actualización y
difusión diaria a través de las páginas de internet institucionales.
Así mismo, toda persona natural o jurídica está legitimada para soli-
citar estos datos por vía administrativa o judicial. La única excepción
a la publicidad es aquella información que haya sido declarada, me-
diante decreto ejecutivo o ley, como reservada o secreta. El incum-
plimiento a las disposiciones previstas en el Decreto 1172/2003 es
considerado una falta grave, lo que es una causal del juicio político.
En este mismo sentido, el proyecto de ley que se debate en el parla-
mento argentino dispone la creación de un registro de las audiencias
de “gestión de intereses” que deberá contener los datos del lugar donde
se realizó; la fecha y hora; nombre de los solicitantes y los asistentes;
nombre o razón social de la persona cuyos intereses se gestionaron, si
se trata de intereses colectivos o difusos, hacerlo constar; y una sín-
tesis de contenido de la reunión. Este registro debe estar disponible
para el público en las páginas de internet y debe ser actualizado de
forma constante por los sujetos obligados.
3.3. Registros de Lobistas
Este mecanismo regulatorio consiste en un registro en el que deben
apuntarse todos los lobistas antes de solicitar una reunión con los fun-
cionarios públicos. En ciertos casos, la inscripción incluye la genera-
ción de una credencial que permite el acceso a las instalaciones de las
25
dependencias públicas. Este modelo es el que se aplica actualmente
en la Cámara de Representantes de Colombia y en el Proyecto de Ley
brasileño. La ventaja de los registros de agenda sobre los de lobistas
es que cubren también aquellas reuniones con sujetos que no nece-
sariamente realizan permanente lobbying, pero que pueden ser muy
relevantes para una decisión específica.
En el modelo actualmente vigente en la Cámara de Representantes
de Colombia, las personas naturales o jurídicas que pretendan regis-
trarse deben presentar la solicitud de inscripción o la carta de pre-
sentación cuando actúe como representante de un tercero; su nombre
completo con los datos de identificación y ubicación (copia de docu-
mento de identidad); en caso de formar parte de una firma especiali-
zada en lobbying se debe acreditar la personalidad jurídica de la enti-
dad y, de todas formas, inscribirse también como individuo.
Este trámite es gratuito y la respuesta a la solicitud debe darse en
un plazo máximo de tres días. La negación de inscripción debe funda-
mentarse mediante acto administrativo, con la finalidad que el inte-
resado tenga a su disposición las vías de impugnación previstas para
este tipo de actuaciones. Cuando el registro se lleve a cabo, la Cámara
de Representantes emitirá automáticamente una credencial. La ins-
cripción en el Registro de Cabilderos faculta a los lobistas a establecer
contactos con los miembros de la Cámara de Representantes, esto in-
cluye el acceso permanente a las instalaciones donde funciona este
organismo. En contraste, los ciudadanos que no se dedican a esta ac-
tividad de forma permanente deben solicitar un permiso previo para
entrar en la oficina que visitarán. Sin embargo, esta regulación no
debe limitar la posibilidad de dirigir observaciones a las autoridades
públicas sobre los actos jurídicos que se encuentran tramitando, ni al
ejercicio del derecho de petición.
Por su parte, el sistema regulatorio, que se debate en Brasil, abarca
a los tres poderes del Estado Federal y consiste en un registro en el
que deberán constar los lobistas que las personas naturales o jurídicas
acrediten como sus representantes. Cada una de ellas podría nombrar
un titular y un suplente. Este mecanismo estará a cargo de la entidad
que designen los distintos organismos estatales. En el caso del poder
ejecutivo, la propia ley asigna esta función a la Contraloría General de
la Unión. Solo quienes consten en esta lista podrán solicitar ser reci-
bidos en audiencia pública por los funcionarios del poder ejecutivo,
legislativo y judicial.
26
3.4. Registros mixtos
En la legislación chilena, peruana y en el proyecto de ley que se de-
bate en Colombia se combinan los dos tipos de registros. En este mo-
delo, los altos cargos públicos están obligados a informar y publicar las
reuniones mantenidas, lo que también implica que el sujeto privado
con el que se llevó a cabo ese contacto queda automáticamente apun-
tado en el registro de lobistas.
Los artículos 6 y 7 de la Ley 20730 chilena disponen la creación de un
registro de agenda pública en el que deberán constar las audiencias que
tengan por objeto el lobbying o la “gestión de intereses”, el lobistas o ges-
tor de intereses y en representación de quien actuó; la individualización
de los asistentes; si el interlocutor percibe una remuneración por dicha
actividad; el lugar, la fecha y la materia tratada. Así mismo, se deberán
registrar los viajes realizados en el ejercicio de las funciones públicas,
el destino, el objeto, el costo total y la persona natural o jurídica que
lo financió; y los donativos oficiales y regalos protocolares, la fecha de
recepción, la ocasión y la persona natural o jurídica de la cual procede.
La información deberá estar disponible en las páginas institucionales
de los organismos donde laboren cada uno de los sujetos pasivos y se
deberá actualizar al menos una vez al mes. Estas instituciones también
deberán llevar un registro público de lobistas y gestores de intereses.
La inscripción podrá realizarse a solicitud expresa de estos actores
o automáticamente una vez que se efectúen actividades de lobbying.
Así mismo, el Consejo para la Transparencia debe administrar un
sitio web específico para publicitar estos datos. La única excepción
a la obligación de publicar serán las actividades que involucren la
seguridad nacional sobre las cuáles se deberá informar de forma
reservada al Contralor General.
La Ley también obliga al Consejo de Transparencia a llevar una lista
de lobistas y gestores de intereses que hayan sostenido reuniones con
los sujetos regulados del poder ejecutivo, los consejos autónomos y las
fuerzas de seguridad. De igual manera, dispone que las demás institu-
ciones que tengan funcionarios obligados por este cuerpo normativo
celebren convenios con dicha dependencia para facilitar esta informa-
ción. Esta nómina incluirá los mismos datos exigidos en los registros
de audiencias y se actualizará trimestralmente. En esta misma línea,
la Ley 28024 de Perú prevé la obligación, a los funcionarios abarcados
en su ámbito de aplicación, de dejar constancias de las comunicaciones
27
que tengan con los gestores de intereses. No obstante, se remite a los
reglamentos la atribución de regular los instrumentos para garantizar
el cumplimiento de este deber. En contraste, el título IV de este cuerpo
normativo sí dispone directamente la creación de un Registro Público
de Gestión de Intereses y determina las reglas de su funcionamiento.
El Registro Público de Gestión de Intereses está a cargo de la Superin-
tendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP). La inscripción en
el mismo es obligatoria para quienes quieran realizar estas actividades.
Sin embargo, la gratuidad del registro no está garantizada por la Ley. Al
contrario, esta prevé expresamente que estará sujeta al pago de dere-
chos. El número registral dura dos años, posteriormente podrá reno-
varse conforme lo que disponga el reglamento. Todos los actos realiza-
dos relacionados con el lobbying deben reportase de forma obligatoria.
El Registro debe incluir los datos de la persona natural o jurídica que
actúa como gestor de intereses; la información sobre la relación jurídi-
ca entre el gestor profesional y la persona beneficiada, de ser el caso;
la descripción general de las actividades realizadas en este contexto;
la identificación de los funcionarios con los que se interactúa en este
marco; la constancia de los actos realizados emitida por servidores
públicos contactados; y cualquier otra información que dispongan los
reglamentos. La SUNARP deberá publicar este registro en las distin-
tas páginas de internet y definir otros mecanismos de difusión para
ampliar su alcance. No obstante, no se prevé la obligación de crear un
sitio web específico.
Así mismo, los gestores de intereses deben presentar un informe
cada seis meses que deberá contener un breve resumen del objeto,
medios empleados y funcionarios públicos contactados; y cualquier
otra información precisada en el respectivo reglamento. Por su parte,
la SUNARP deberá remitir este informe a la Contraloría General de la
República. Toda la información provista por los gestores de intereses
será considerada declaración juramentada, por lo que su falseamiento
tendría consecuencias penales.
El modelo regulatorio que se propone en el proyecto de ley colom-
biano es similar al chileno. Lo que se pretende es crear un Registro
Público de Cabilderos y Actividades de Cabildeo (RPC). La informa-
ción contenida en este instrumento es el nombre de cabildero, identi-
ficación, domicilio, dirección, teléfono y correo electrónico corporati-
vos y de, ser persona jurídica, debe incluir el certificado de existencia
28
legal y la representación legal; los mismos datos de sus clientes, ade-
más de la descripción general de las actividades y el área de intereses
de estos. Así mismo, los lobistas deben detallar los asuntos en los que
representaron a cada cliente y las personas naturales que ejercieron la
actividad, si el cabildero es una persona jurídica.
Según la propuesta normativa, el RPC será administrado por la en-
tidad que designe el Gobierno Nacional y deberá ser publicado en una
página de internet propia. El organismo encargado de esta función
presentará un reporte anual al Congreso y capacitará a los grupos so-
ciales, particularmente a los que tienen una especial protección cons-
titucional, en el acceso a esta información. El Proyecto de Ley prevé el
principio de máxima publicidad. Por lo tanto, esta dependencia debe-
rá procurar que estos datos sean conocidos por el máximo número de
ciudadanos de manera comprensible, suficiente y oportuna.
Las autoridades públicas no podrán participar en actividades de ca-
bildeo con sujetos que no se encuentren registrados en el RPC. Así
mismo, el constar en este registro no obliga a los funcionarios a reu-
nirse con los lobistas. Sin embargo, el Proyecto Normativo sí establece
el principio de igualdad de trato para todos los “grupos de interés”.
La obligación de registrar un contacto en el RPC es de los cabilderos.
No obstante, las autoridades deberán validar esta información, verifi-
car el cumplimiento y de constatar una omisión notificar a la entidad
encargada de la administración del Registro. También es un deber de
los funcionarios publicar las visitas recibidas en su despacho con hora,
fecha y tema a tratar.
3.5. Registros de viajes y regalos
Otro instrumento relevante en la regulación del lobbying es la obli-
gación de registrar los regalos que reciben los funcionarios por parte
de los lobistas y los viajes que realizan financiados por estos. Este
modelo se aplica en Chile y se pretende implementar en Colombia
mediante el Proyecto de Ley para regular el cabildeo. Sobre este
tema, otra de las posibilidades es directamente prohibir a los cargos
públicos aceptar este tipo de obsequios. Por esta opción se opta en la
legislación peruana y ecuatoriana.
29
Los artículos 6 y 7 de la Ley 20730 chilena disponen que los sujetos
obligados incluyan, en sus registros respectivos, los viajes realizados
en el ejercicio de las funciones públicas, el destino, el objeto, el costo
total y la persona natural o jurídica que lo financió; y los donativos
oficiales y regalos protocolares, la fecha de recepción, la ocasión y la
persona natural o jurídica de la cual procede.
Al igual que en Chile, de aprobarse el proyecto de ley que lo crea, el
RPC colombiano deberá contemplar un registro de los viajes financia-
dos por los cabilderos. Mediante este instrumento los cargos públicos
informarán el destino de los viajes, los eventos a los que asistan, el
costo total de los mismos y la persona que los financió.
A diferencia de la experiencia chilena y colombiana, la Ley 28024
de Perú prohíbe a los funcionarios y a su cónyuge aceptar de forma
directa o indirecta cualquier liberalidad de parte de los gestores de
intereses o de los terceros que representen. Este cuerpo normativo
entiende por liberalidad los obsequios, donaciones, servicios gratuitos
u ofertas de empleo.
No obstante, la Ley prevé, como excepciones a la prohibición de
recibir obsequios, las donaciones lícitas para campañas políticas; los
legados y donaciones a favor del Estado; las materiales con informa-
ción relevante para el beneficiario de la gestión como, por ejemplo,
libros o revistas; las invitaciones a capacitaciones que puede incluir
el pago del transporte, hospedaje y alimentación, siempre que esto
sea debidamente sustentado y aprobado por el titular de pliego de las
instituciones públicas y; los reconocimientos o premios conferidos en
concursos o eventos abiertos al público, mientras solo tengan valor
conmemorativo; y las muestras distribuidas con fines promocionales.
En Ecuador, al igual que en Perú, el literal k) del artículo 24 de la
Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP)
27
prohíbe, a todos los ser-
vidores públicos, “solicitar, aceptar o recibir, de cualquier manera,
dádivas, recompensas, regalos o contribuciones en especies, bienes
o dinero, privilegios y ventajas, en razón de sus funciones para sí sus
superiores o de sus subalternos”.
27 Ecuador. (2010, octubre 6).Ley Orgánica de Servicio Público. R.O Suplemento 294.
30
3.6. Huella de cabildeo
Este mecanismos, creado en el Proyecto de Ley colombiano, consis-
te en la obligación de publicar el listado de los “grupos de interés” que
intervienen en el proceso de elaboración de las leyes, otras normas
jurídicas y actos administrativos, como parte de su motivación.
3.7. Implementación de la regulación
La implementación de la regulación del lobbying en los países analiza-
dos ha presentado cierta dificultad. Por ejemplo, en Perú, en el Listado
Nacional de Gestión de Intereses, publicado por la SUNARP en su pági-
na de internet y que se actualiza semestralmente, únicamente constan
seis personas naturales
28
. Claramente, los actores que realizan activida-
des que se encuadran en la definición de “gestión de intereses”, prevista
en la legislación peruana, no se agotan en los que constan en el listado.
En Colombia, el registro creado por la Resolución MD-2348 se en-
cuentra publicado en la página de internet de la Cámara de Represen-
tantes. Para el periodo 2014-2018 únicamente se encuentran acredita-
dos 27 sujetos, de lo cuáles solo 13 presentan información de contacto
29
.
En Argentina, la eficacia del Decreto 1172/2003 es limitada. Por
ejemplo, la Subsecretaria para la Reformar Institucional y el Forta-
lecimiento de la Democracia, el organismo dependiente de la Jefatu-
ra del Gabinete encargado de implementar el registro de audiencias
y agendas de los altos cargos del poder ejecutivo, inicialmente logró
crear un sitio de internet en el que se publicaba esta información. Sin
embargo, no se llegó a incorporar a todos los sujetos obligados y en el
año 2009, cuando esta entidad fue suprimida, también se desactivo la
página web institucional v.(Novaro, 2015). Actualmente, este registro
se encuentra disponible en internet y es de acceso público
30
.
28 Superintendencia Nacional de Registros Públicos. Listado Nacional de Gestión
de Intereses. Página de internet: https://www.sunarp.gob.pe/transparencia.as-
p?ID=1403. Consultado: 23 de abril del 2018.
29 Colombia. Registro Público de Cabilderos para el período 2014-2018. Página de inter-
net: http:://www.camara.gov.co/registro-publico-de-cabilderos-datos-de-contacto.
30 Secretaría de Reforma Insitucional y Fortalecimiento de la Democracia. Registro
Único de Audiencias de Gestión de Intereses. Página de internet://audiencias.mi-
ninterior.gob.ar/. Consultado: 1 de mayo del 2018.
31
Pese a las dificultades en la implementación del Registro Único de
Audiencias de Gestión de Intereses, este instrumento fue utilizado
por los medios de comunicación para conocer datos relevantes relacio-
nados con casos de presunta corrupción. Por ejemplo, mediante este
mecanismo quedaron registradas las reuniones que los miembros del
Gobierno argentino tuvieron con la empresa constructora brasileña
Odebrecht y los temas tratados en cada una de ellas v.(Indart, 2017).
En Chile, en la actualidad existe una página de internet creada ex-
clusivamente para la publicación de la información dispuesta por la
Ley 20730. En el registro de sujetos activos consta más de dos mil
cuatrocientos lobistas y gestores de intereses vigentes y tan solo uno
no vigente. En el 2017, fueron registradas veintitrés audiencias y en
lo que va del 2018 constan quince. En cuanto a los viajes, el sitio de
internet informa sobre veintiséis realizados el año 2017 y 30 en lo que
va del 2018. Sobre donativos, se contabilizan 12 en todo el 2017 y 6 en
lo que va del 2018. Los datos están disponibles desde el 2014
31
.
Aunque las cifras señaladas anteriormente reflejan que aún no se
encuentran registradas todas las actividades que deberían constar, la
Ley 20730 va alcanzando progresivamente un nivel de implementación
cada vez mayor. Desde la doctrina se destaca que el Cuerpo Normativo
es un aporte para la democratización de las relaciones entre el sector
privado y el sector público, ya que ha ampliado la diversidad de los ac-
tores que se reúnen con los funcionarios v.(Sahd y Valenzuela, 2017).
4. CONCLUSIONES
El debate teórico revisado sobre la legitimidad del lobbying refleja que,
pese a que la transparencia no es suficiente para eliminar las asimetrías
estructurales entre los actores de la sociedad civil, aporta para evitar
que esta actividad sea una forma de evadir los controles democráticos
y el escrutinio público. Por lo tanto, la regulación podría atenuar las
contradicciones entre los mecanismos participativos y la democracia.
El análisis de la experiencia comparada en otros países de Sudamé-
rica refleja que, si bien existen problemas con la implementación de
los mecanismos para regular el lobbying y el cumplimiento de las nor-
31 Registro de Público de Lobistas y Gestores de Intereses Particulares. Página de in-
ternet: http://web.uchile.cl/transparencia/leylobby/registrosujetosactivos.html
32
mas jurídicas que los prevén no son completas, estos tienen efectos
positivos que aportan a la legitimidad de esta actividad, o al menos,
atenúan los efectos nocivos de realizarla de forma opaca.
El ordenamiento jurídico ecuatoriano contiene diversos instrumen-
tos que buscan la participación de la sociedad civil en los procesos de
toma de decisiones públicas. Sin embargo, estos no son suficientes para
transparentar el lobbying que se dan entre estos actores y los funciona-
rios públicos por fuera de los mecanismos institucionales. A excepción
de la prohibición de recibir regalos, la legislación de Ecuador carece de
los demás instrumentos regulatorios con los que cuentan países como
Chile, Perú, Colombia y Argentina. En consecuencia, es recomendable
que el legislador ecuatoriano tome en cuenta la experiencia comparada
e implemente normas jurídicas que regulen la “gestión de intereses”.
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Recibido: 22 de septiembre de 2018
Aceptado: 3 de noviembre de 2018
Mtr. Víctor Augusto Espinosa Jácome: Investigador Jurídico Inde-
pendiente.
Correo electrónico: victoraugusto@94hotmail.com
