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Titularización de flujos futuros como
financiamiento de los gobiernos
autónomos descentralizados
Securing future flows as financing of
decentralized autonomous governments
Francisco Xavier Jácome Marín, Mgtr. (Autor corresponsal)
Docente titular UEES
Ab. Tanya Mishell Guillen Triana
Abogada de los Tribunales y Juzgados de la República del Ecuador
Artículo Original (Revisión)
RFJ, No. 4, 2018, pp. 335-354, ISSN 2588-0837
RESUMEN: el presente trabajo investigativo demuestra que la titula-
rización de flujos futuros es una herramienta financiera idónea que se
encuentra vinculada de manera directa con el mercado de valores en su
segmento bursátil, regulada por el segundo libro del Código Orgánico
Monetario y Financiero, Ley de Mercado de Valores; la cual puede ser
utilizada por los Gobiernos Autónomos Descentralizados como fuente
de financiamiento para la obtención de recursos al tiempo presente, y
de esta manera cumplir con la realización de sus competencias exclusi-
vas, las mismas que se encuentran determinadas por la Constitución de
la República del Ecuador y el Código Orgánico de Organización Terri-
torial. No obstante, la titularización a pesar de ser una herramienta que
ofrece ventajas tanto para el originador como el inversionista, se puede
denotar que la aplicación es escasa por parte de los Gobiernos Autóno-
mos Descentralizados, lo que conlleva a determinar que existe falta de
conocimiento sobre la utilidad que ofrece esta herramienta; para lo cual
se propone que exista una mayor promoción y estudio por par parte de
los GAD’s sobre esta alternativa de financiamiento.
PALABRAS CLAVE: titularización de flujos futuros, gobiernos autó-
nomos descentralizados, administración pública, autonomía financie-
ra, descentralización
ABSTRACT: the present research shows us that the securitization of
future flows is a suitable financial tool, which is directly link to the
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securities market, regulated by the second book of the Código Orgáni-
co Monetario y Financiero, Ley de Mercado de Valores. This financial
tool can be used by the Decentralized Autonomous Governments as a
source of finance to obtain resources at present time, and achieve the
realization of their exclusives competences, which are determined by
the Constitution of the Republic of Ecuador and the Código Orgánico
de Organización Territorial. However, the securitization, although it
is a tool that offers advantages to the originator and the investor, it is
evident the scarce application from of the Decentralized Autonomous
Governments witch implies that there is a lack of knowledge about
the benefits offered by this tool; for which it is propose for there be
more promotion and study by the Decentralized Autonomous Gover-
nments on this alternative of finance.
KEY WORDS: securitization of future flow receivable, decentralized
autonomous governments, public administration, financial autonomy,
decentralization.
INTRODUCCIÓN
El término titularización es un vocablo que surge de la traducción de
la palabra securitization, que a su vez se deriva del anglicismo se-
curities; este fenómeno se originó en los Estados Unidos en los años
treinta, creándose un organismo denominado Federal National Mort-
gages Association, con la finalidad de generar liquidez en el mercado
habitacional, mediante el otorgamiento de préstamos hipotecarios, los
cuales se financiaban a través de la emisión de títulos debidamente
respaldados por la hipoteca. (Temiño Aguirre, 2007, pág. 29).
En el área iberoamericana el desarrollo de la titularización obedece la
regulación del país en el que se desarrolla y la económica de la misma
(Solbes Mira, 2007). En Ecuador se encuentra regulada por la Ley de
Mercado de Valores, convirtiéndose en una opción atractiva para la
obtención de recursos en el segmento bursátil, por parte de quienes
buscan financiarse, y de esta manera desarrollar actividades por parte
del sector privado o público.
El artículo 139 de la Ley de Mercado de Valores establece que podrán
ser originadores del proceso de titularización personas jurídicas de de-
recho público, lo que implica que los Gobiernos Autónomos Descentra-
lizados están habilitados para hacer uso de esta herramienta, y de esta
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manera alcanzar a obtener recursos para financiar la ejecución de sus
competencias exclusivas, subsanando el déficit de recursos económicos
y por consecuencia satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos.
Siendo así, el objeto del presente trabajo investigativo se centrará en
explicar que es una titularización con flujos futuros, el proceso que
debe seguir un Gobierno Autónomo Descentralizado para utilizar esta
herramienta financiera, y además se establecerá las ventajas e impor-
tancia que trae consigo esta herramienta financiera.
1. LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS
Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República del
Ecuador, la ciudadanía ecuatoriana optó por un Estado constitucional
de derechos, justicia, social, soberano, democrático, independiente,
unitario, intercultural, plurinacional y laico, pues así lo establece la
Carta Magna en su artículo 1, el cual se caracteriza por la vinculación
entre los órganos de la administración pública y los derechos constitu-
cionales, la administración es garante de estos últimos.
La Norma Suprema (2008) en el artículo 227, define a la administración
pública como un servicio a la colectividad. De esta manera, Jorge Zavala
Egas agrega que es aquella que se encuentra integrada por sujetos del sec-
tor público, atribuidos de potestad estatal para desempeñar una función
administrativa y prestar servicios públicos con el objeto de alcanzar el fin
público (Lecciones de Derecho Administrativo, 2011, pág. 167).
Por consiguiente, la administración pública en aras de satisfacer ne-
cesidades de la colectividad, se ejerce mediante personas jurídicas o a
través de los órganos que forman el sector público, este último según
Andrea Martínez Dama es un conjunto de órganos que sirven para la
ejecución de los cometidos estatales, satisfaciendo necesidades a tra-
vés de la prestación de servicios públicos (La Necesaria Innovación en
la Administración Pública, 2013, pág. 169).
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados forman parte del sec-
tor público, y se caracterizan por ser una especie de autoridad o enti-
dad (Derecho Constitucional del Ecuador, 2013, pág. 293), que gozan
de autonomía política, administrativa y financiera. Se consideran go-
biernos autónomos, las juntas parroquiales, rurales, los concejos mu-
nicipales, metropolitanos, cencejos provinciales y regionales.
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Ahora bien, para una mejor comprensión sobre qué es un gobierno
autónomo descentralizado, es imprescindible definir el término des-
centralización, según Agustín Gordillo, la misma implica que cierta
competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la adminis-
tración central, dotado de personalidad jurídica propia, y constituido
por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente. La descen-
tralización stricto sensu se la conoce también como “descentralización
autárquica,” que supone la creación de entes separados de la adminis-
tración central dotados de capacidad de actuar y administrarse así
mismo (Tratado de Derecho Administrativo, 2013, pág. 371).
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados, son personas jurídicas
de derecho público que gozan de autonomía, y que en función de su
ordenamiento jurídico deben ejecutar ciertas competencias exclusi-
vas con la finalidad de satisfacer necesidades de los administrados. Al
referirnos al término de autonomía, debe entenderse como el poder
que tienen ciertos individuos o entes colectivos para crear un orde-
namiento propio en el marco de otro superior (Estudio sobre el Poder
Judicial, 1989); además se considera como potestad de autoorganiza-
ción y autogobierno para la gestión de los propios intereses (Cayetano
Núñez Rivero & García Aranda, 2013, pág. 409).
La Autonomía de los GADs es de índole política, administrativa y
financiera, el artículo 5, inciso segundo del Código Orgánico de Or-
ganización Territorial establece que la autonomía política se refiere al
impulso de procesos de desarrollo considerando aspectos históricos,
culturales y características innatas del territorio, la cual se expresa
mediante las facultades normativas y ejecutivas, capacidad de emitir
políticas públicas, elección directa y mediante el ejercicio de partici-
pación ciudadana. La autonomía administrativa de conformidad con
el artículo 5, inciso tercero de la norma precitada, es el ejercer la orga-
nización y gestión de los talentos humanos (servidores públicos) y de
los recursos materiales para llevar a cabo sus competencias.
Finalmente, la autonomía financiera alude a las fuentes de finan-
ciamiento y a la autogestión que tienen los gobiernos autónomos des-
centralizados para producir ingresos propios, independientes de lo
que por ley percibe del presupuesto general del estado. La autogestión
de los GADs ha incrementado el cumplimiento de sus competencias,
según Ramón Eduardo Burneo los gobiernos autónomos descentrali-
zados más eficientes en cuanto autogestión son los municipales y pro-
vinciales (Derecho Constitucional del Ecuador, 2013, pág. 293).
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Los GADs para el cumplimiento de sus competencias, necesitan de
recursos financieros. En este punto surge la interrogante de qué forma
los obtiene, es así que la normativa ecuatoriana ha instaurado diversas
opciones que facilitan la generación de recursos propios o de autofinan-
ciamiento, además de reglamentar las asignaciones ordinarias que se
realizan del gobierno central a favor del gobierno local (Buendía, 2011).
De esta manera, los GADs de conformidad con el artículo 171 del
COOTAD, obtienen sus recursos financieros a través de: (1) la par-
ticipación en el presupuesto general del Estado; (2) de los ingresos
propios de la gestión, siendo estos los que provienen de los impuestos,
tasas y contribuciones especiales o de mejoras; (3) de las transferen-
cias del gobierno central por la participación en las rentas de la explo-
tación de los recursos no renovables; (4) de ingresos provenientes de
financiamiento, el cual se obtiene mediante el endeudamiento públi-
co o la colación de títulos y valores.
De esta manera, al ser la colocación de valores una de las diferentes
alternativas para la obtención de recursos financieros, será necesario
cuestionar la forma en la que debe ejecutarse, para lo cual es nece-
sario que el GAD participe en el mercado de valores como sujeto, ya
que es el único sitio donde se pueden negociar valores. En el siguiente
apartado se explicará qué es y como está conformado el Mercado de
Valores, además de qué forma se colocan los valores.
2. MERCADO DE VALORES
El Mercado de Valores es el lugar en donde se genera la oferta y de-
manda de valores, este último es su objeto principal, para la emisión,
colocación y negociación (Varón Palomino & Abella Abondano, 2017,
pág. 221). Para Andrade Ubidia, es el sitio donde se canalizan los
recursos financieros hacía las actividades, a través de la negociación
de los valores en los segmentos bursátil y extrabursátil (Los Títulos
Valores en el Derecho Ecuatoriano, 2006)
Además, Víctor Cevallos Vásquez considera que la existencia del mer-
cado de valores nacional facilita que los emisores de valores conviertan
sus tenencias en efectivos y para aquellos que tienen efectivo compren
los valores. (Manual de Derecho Mercantil, 2013, pág. 508).
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Para Fernando Martínez los valores tienen como característica, el
ser de contenido patrimonial, lo que conlleva a que sea negociable
en el sentido de ser capaces de contratación masiva e impersonal, no
solo en un mercado primario sino también en un secundario (Manual
de Derecho Mercantil, 2014, pág. 301). Al ser negociables los valores
suponen contar con un instrumento que permita captar recursos del
público, siendo representada a través de documento o instrumento
idóneo de contenido patrimonial y la disposición del derecho que in-
corpora (Valencia Copete & Garcés, 2008, pág. 731).
Según el artículo 2 de la Ley de Mercado de Valores, se considera
valor al derecho de contenido económico y negociable, la normati-
va ecuatoriana establece los tipos de valores, tales como las acciones,
obligaciones, bonos, cuotas de fondos de inversión colectivos, valores
de contenido crediticio, de participación y mixto que provengan de
procesos de titularización, entre otros.
Los valores se negocian en el mercado primario o secundario de
valores, la primera debe interpretarse como aquel lugar en el que se
distribuyen de manera originaria los valores. Desde un punto de vis-
ta económico conlleva al ahorro hacia la inversión, como alternativa
al mercado de crédito, y desde una posición jurídica, a la adquisición
primaria de los valores negociables (Muñoz Machado, 2010, pág. 123).
Así mismo, el mercado secundario es la venta de aquellos valores ad-
quiridos en un mercado primario por quien los compro originaria-
mente (Cidoncha Martín, 2009, pág. 124). Es decir son negocios que se
realizan de manera posterior a la primera colocación
Una vez explicado de manera general qué es el Mercado de Valores
en el Ecuador, es necesario explicar de manera sucinta quienes con-
forman el mercado de valores. Se considera conformado por la bolsa
de valores, el catastro público de valores y por las casas de valores.
La bolsa de valores son sociedades anónimas creadas con el fin de
proporcionar infraestructura y servicios eficaces en la negociación de
valores (Ramirez Solano , 2001). El catastro público del mercado de
valores es el registro de información pública, referente a los emisores
y valores a emitirse, y es esencial la inscripción, para la participación
en el mercado bursátil. Las casas de valores son las únicas habilitadas
para actuar en calidad de intermediaria en la compra y venta de valo-
res (Andrade V, 2003, pág. 156).
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En relación con quienes participan en el mercado de valores, se des-
tacan dos grandes grupos, emisores e inversionistas, el primer grupo se
caracteriza por ser entidades o unidades económicas que requieren fi-
nanciamiento; quienes a su vez se clasifican en i) emisores públicos, que
comprenden el gobierno central, seccional, instituciones y organismos
gubernamentales y empresas pública, ii) emisores privados iii) patri-
monios autónomos, fondos colectivos, entre otras figuras. Los inversio-
nistas son aquellas personas naturales o jurídicas de Derecho público
o privado, cuya capacidad económica les permite invertir en valores
emitidos por los emisores, y para la debida adquisición deben acudir a
los intermediarios (Ayala Brito & Becerril Sánchez , 2011, pág. 45).
De lo mencionado en párrafos anteriores podemos destacar que los
Gobiernos Autónomos Descentralizados al formar parte del sector pú-
blico, pueden ser participantes del mercado de valores dentro del seg-
mento bursátil. Para lo cual se deberá considerar la regulación de la par-
ticipación del sector público en calidad de emisor de valores, la misma
que se encuentra establecida en el Tomo IX, Libro II de la Codificación
de Resoluciones Monetarias, Financieras de Valores y Seguros. Es esen-
cial la inscripción en el catastro público del mercado de valores de las
entidades del sector público para su participación, esta se caracteriza
por ser automática, debe ser notificada a la Superintendencia de Com-
pañías con su debida justificación legal para emitir valores.
3. TITULARIZACIÓN
De conformidad con el artículo 138 de la Ley de Mercado de Valo-
res, la titularización “es el proceso mediante el cual se emiten valores
susceptibles de ser colocados y negociados libremente en el merca-
do bursátil, emitidos con cargo a un patrimonio autónomo”, Lovato
Saltos (2013) califica la definición dada por la legislación ecuatoriana
como imprecisa, debido a la falta de determinación en relación con los
elementos esenciales, lo que implica la utilización de doctrina para
resaltar las características de este proceso.
Para Mario Kenny la titularización es un procedimiento mediante
el cual determinados activos ilíquidos, se transforman en activos fi-
nancieros líquidos, para su negociación en el mercado de capitales, en
forma de valores, es decir es un proceso a través del cual se emiten va-
lores susceptibles de colocación y negociación en el segmento bursátil
(Titulización y Fideicomiso Financiero, 2007, pág. 1).
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Juan Manuel Preire, la define como un proceso nuevo en referencia
a las alternativas preexistentes, tales como la colocación de acciones
y la emisión de obligaciones, debido a que esta modalidad conlleva a
financiarse a través de la enajenación de derechos de cobro, los cuales
se encuentran incorporados en valores. La titularización agrupa acti-
vos o derechos de cobro, los cuales se transfieren a un patrimonio au-
tónomo, adquiriéndose de esta manera fondos mediante la emisión de
valores, y estos últimos ofreciendo a los inversionistas un derecho de
participación o crédito sobre tales activos (El Contrato de Fideicomiso
Financiero, 2012, págs. 136-137).
De las definiciones aportadas por doctrinarios y legislación ecua-
toriana, se destacan ciertas características que a simple vista resul-
tan útiles, debido a que el agente que necesita liquidez puede lograr
convertir sus activos en líquidos en un plazo menor, por consiguien-
te, obtiene efectivo al tiempo presente, mejorando su balance para el
cumplimiento de sus objetivos o finalidades.
El proceso se desarrolla en el segmento bursátil del mercado de va-
lores, y surge como consecuencia de la búsqueda de nuevas alterna-
tivas de financiamiento a menor costo. Mario O Kenny (2007) esta-
blece que la titularización es una fuente de financiamiento fuera de
balance, ya que el agente para financiarse utiliza activos, los cuales
se transfieren a un patrimonio ajeno, es decir no se registra pasivo.
Esta idea la fundamenta Jaime Arrubla al establecer que mediante este
mecanismo se obtiene recursos frescos sin necesidad de endeudarse
como consecuencia de la reducción del activo sin incrementar el pasi-
vo (Contratos Mercantiles, 2016).
En definitiva, la titularización trae consigo expectativas de gran po-
tencial, ya que a través de esta, se obtienen recursos del mercado de
valores a menor costo, y aumenta la liquidez de los agentes al con-
vertir activos inmovilizados en valores negociables. Además a través
de este proceso se reactiva las ofertas en el mercado de valores en su
segmento bursátil, y se convierte en una gran competencia para el
sistema financiero.
De conformidad con el artículo 139 de la Ley de Mercado, los sujetos
que intervienen en una titularización son: (i) el originador, (ii) Agente
de manejo, (iii) patrimonio de propósito exclusivo, (iv) inversionistas,
y (v) comité de vigilancia.
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El originador también conocido como constituyente puede ser una
o más personas naturales o jurídicas, de Derecho público o privado,
nacional o extranjera, que poseen activos o derechos de los cuales se
espera recibir ingresos, susceptibles de titularización (Escobar Gallo
& Cuartas Mejías , 2006).
El agente de manejo es una sociedad que se dedica a la administra-
ción de fondos y fideicomisos, y se encuentra autorizada para ejecutar
el proceso de la titularización (Contratos Mercantiles, 2016); sus fun-
ciones de conformidad con el artículo 139, son: 1) recibir los activos
o derechos susceptibles de ser titularizados, 2) crear el patrimonio de
propósito exclusivo; 3) emitir valores, 4) colocar los valores en oferta
pública; 5) realizar operaciones administrativas que coadyuven a la
obtención de flujos futuros .
El patrimonio de propósito de uso exclusivo, es un patrimonio autó-
nomo, separado del patrimonio del originador y del agente de manejo,
el cual se compone por los activos que transfiere el originador, y tie-
ne como finalidad respaldar la emisión de valores (Farina, 2014, pág.
32). Finalmente, Los inversionistas se caracterizan por ser personas
naturales o jurídicas que suscriben valores mediante la aceptación de
una oferta como resultado de un proceso de titularización (Yzquierdo
Tolsada, Gómez de Zayas, Ibañéz Jiménez, & Borgia Sorrosal, 2014).
Es necesario agregar que la doctrina colombiana adiciona como su-
jetos de la titularización aparte de los mencionados, a la administrado-
ra, la colocadora, el estructurador y la calificadora de riesgo (Blanco
Barón, 2015). En la legislación ecuatoriana el estructurador y la califi-
cadora de riesgo a pesar de no formar parte de los sujetos de la titula-
rización, intervienen de manera directa en el proceso.
Así, la administradora se encarga de custodiar los activos objetos
de la titularización, recaudar y transferir los fondos provenientes al
agente de manejo (Jaramillo Betancourt, 2010). Mientras que la colo-
cadora colabora con el emisor, para lograr que los valores objeto de la
titularización sean distribuidos en el mercado bursátil, tal gestión es
conocida como “Underwriting” (Jaramillo Betancourt, 2010).
Bajo criterio de Sergio Rodríguez el proceso de titularización no es
fácil, ya que toda emisión de deuda conlleva a un análisis financiero
de manera particular sobre el mercado y sus expectativas en relación
con la emisión; de esta manera será el estructurador previo a la ti-
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tularización, quien analizará las necesidades de la entidad y sus al-
ternativas, de ser el caso recomendará la titularización y definirá las
características de la emisión (Negocios Fiduciarios , 2017).
Para que exista un mercado informado, se ha acudido a las calificado-
ras de riesgos, son entidades especializadas en evaluar las emisiones de
valores, asignando una calificación, la cual no es exacta sino referen-
cial, previo a la colocación y adquisición por parte de los inversionistas,
sobre la oportunidad o capacidad de pago por parte del emisor.
De la definición aportada se debe destacar que la calificación no es
para quien emite los valores, ni mucho menos para el originador, de-
bido a que el objeto de la calificación es únicamente la emisión de los
valores en relación con sus características, una de ellas son los activos
que integran el patrimonio autónomo y que respaldan el proceso de la
titularización, y el vehículo a utilizar para instrumentar el proceso de
la titularización, que generan confianza.
Luego de haber definido a los participantes del proceso de titulari-
zación, es necesario destacar que en calidad de originador puede in-
tervenir un Gobierno Autónomo Descentralizado que se encuentran
en búsqueda de recursos para el desarrollo de proyectos o prestación
de servicios públicos, para lo cual deberá emitir valores, los mismos
que deben estar respaldados por patrimonio autónomo constituido
con bienes o derechos susceptibles de titularización. Según el artículo
143 de la Ley de Mercado de Valores, se puede titularizar: (a) Bienes
o derechos existentes generadores de flujos futuros determinables, y
(b) Derechos de cobro sobre ventas futuras esperadas, esperando que
los mismos generen flujos futuros determinables.
El vehículo jurídico que se debe utilizar para estructurar la titula-
rización, de conformidad con el artículo 140 de la Ley de Mercado de
Valores, es el fideicomiso Mercantil, debido a que ofrece varias venta-
jas, entre ellos: (1) gestión de intereses ajenos; y (2) la creación de un
patrimonio autónomo (Contratos Mercantiles, 2016), este último de
conformidad con el artículo 141, no se encuentra sujetos a graváme-
nes ni medidas preventivas por parte de los acreedores del originador
o de los acreedores. Sin embargo, en relación con los acreedores de los
inversionistas, los mismos podrán perseguir los derechos o beneficios
que surjan de los valores que adquirió.
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Es claro que, por medio de la titularización se negocian valores, los
cuales de conformidad con el artículo 147 de la Ley de Mercado de Valo-
res, son de tres tipos: de contenido crediticio, de participación y mixto.
El valor de contenido crediticio es un derecho a favor de los inversio-
nistas de percibir por parte del emisor la cancelación del capital e inte-
reses; el valor de participación certifica que el inversionista adquiere un
derecho o porción del patrimonio de propósito exclusivo, con partici-
pación en los resultados de utilidad o pérdidas que genere; finalmente,
los valores mixtos son una combinación entre valores de participación
y de contenido crediticio. (Guía Temática Financiera, 2007, pág. 221).
De conformidad con el artículo 148 de la Ley de Mercado de Valores,
los valores se representan mediante títulos o anotaciones en cuenta. De-
bido a la naturaleza y cuando consten en un soporte cartular los valores
surgen de la titularización, serán nominativos o a la orden. Son valores
nominativos cuando se expiden a favor de una persona determinada, y
para su transmisión se necesita de anotaciones en los libros del emisor,
y serán valores a la orden, cuando el cambio de la persona titular se
realiza mediante una declaración unilateral por el último tenedor, tal
declaración es conocida como endoso (Rodríguez Moreno, 2006).
En la legislación ecuatoriana existen varios tipos de titularización,
entre ellas, la titularización de flujos futuros, que de conformidad con
el artículo 159 de la Ley de Mercado de Valores, consiste en la emisión
de valores con cargo a un patrimonio autónomo, constituido por de-
rechos existentes que son de propiedad del originador, mediante los
cuales se prevén generar flujos a futuro. Para entender la aplicación y
proceso de este tipo de titularización con la participación de los go-
biernos autónomos descentralizados en calidad de originador, se con-
siderará la segunda titularización que realizó el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del cantón Guayaquil en el año 2015, en
aplicación con la normativa que hace posible su instrumentación.
4. PROCEDIMIENTO DE LA TITULARIZACIÓN EN LOS GO-
BIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS
A partir del caso y de la normativa que regula la titularización en la
legislación ecuatoriana, se explicará el procedimiento aplicable para
la titularización en los Gobiernos Autónomos Descentralizados como
fuente de financiamiento.
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La casuística nos determina que el originador de la titularización es el
Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Guayaquil, el cual
de conformidad con el artículo 55, literal c del COOTAD, tiene como
competencia exclusiva la planificación, construcción y mantenimiento
de la vialidad urbana. Para el cumplimiento de esta competencia el Mu-
nicipio creó el Programa Integral de Obra Viales de Zonas Densamente
Pobladas de la ciudad de Guayaquil Fase III, el cual incluyó la pavimen-
tación de calles con hormigón asfaltico en sectores populares.
Para ejecutar esta última, necesitó de fuentes alternativas de ingre-
sos, escogiendo entre sus opciones la participación en un proceso de
titularización, sujetando la misma a la categoría de titularización de
derechos existentes generadores de flujos futuros, por un monto de
veinte millones; proceso la cual se encuentra respalda por la Ley de
Mercado de Valores, el Código Orgánico de Organización Territorial y
el Código Orgánico de Finanzas Públicas.
El Municipio determinó la titularización de flujos futuros como
fuente de financiamiento, observando los siguientes pasos:
1. Resolución del órgano administrativo que autorice la titularización,
es decir el Consejo del Gobierno Autónomo Descentralizado debe
aprobar y autorizar. Al respecto, el Municipio de Guayaquil, me-
diante acta de sesión ordinaria del Consejo Municipal, de fecha 27 de
marzo del año 2014 autorizó “La titularización de flujos futuros para
financiar obras públicas de pavimentación de sectores populares”.
2. El Gobierno Autónomo Descentralizado bajo la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública, debe contratar a un es-
tructurador legal y financiero para el proceso de la titularización.
El Municipio de Guayaquil, contrató como estructurador legal a
Profilegal Ltda., encargándole los siguientes objetivos:
a) Constitución del fideicomiso mercantil irrevocable, en calidad de
vehículo del proceso de titularización, mediante escritura pública;
b) Elaboración del prospecto de oferta pública para su aprobación
por la Superintendencia de Compañías Valores y Seguros;
c) Declaración juramentada de que los activos se encuentran libres
de gravamen;
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d) Gestión legal para obtener la autorización y aprobación por
parte del Comité de Deuda Pública y Financiamiento del Ministe-
rio de Finanzas;
e) Obtener aprobación de la oferta pública por parte de la Superin-
tendencia de Compañías, Valores y Seguros;
f) Inscripción de la titularización en la bolsa de valores de Guayaquil;
g) Inscripción de la titularización en el catastro público de valores;
h) Solicitar a la Contraloría General del Estado que realice la co-
rrespondiente auditoría financiera.
Además, el estructurador financiero contratado fue Citadel Casa de
Valores S.A., se encargó de establecer la estructura de los valores, mis-
mos que fueron de contenido crediticio, recomendó el monto a emi-
tir, el cual fue por veinte millones, colocó los valores en la bolsa para
la respectiva adquisición por parte de los inversionistas, valores que
fueron colocados en su totalidad, recaudándose los veinte millones
que sirvieron para la ejecución de obras públicas de pavimentación de
sectores populares.
3. Suscripción del contrato de fideicomiso mercantil de titulariza-
ción, el cual se otorga mediante escritura pública, creando el patri-
monio autónomo y por consiguiente la transferencia de los activos
por parte del Gobierno Autónomo Descentralizado. El Municipio
de Guayaquil y la administradora de fondos de inversión y fidei-
comisos Futura Futurfid S.A. en cumplimiento al procedimiento,
mediante escritura pública de fecha 24 de noviembre del 2015, en
calidad de constituyentes suscribieron el fideicomiso mercantil
irrevocable denominado “Segunda Titularización –cems – Muni-
cipalidad de Guayaquil”, patrimonio autónomo al cual se transfirió
el derecho de cobro que consistía en percibir el cuarenta por ciento
de los flujos generados por el pago de las contribuciones especiales
por parte de los contribuyentes. El derecho titularizado existente
es generador de flujos futuros, es decir es previsible que a futuro se
va obtener liquidez como consecuencia de la ejecución del mismo.
El objeto del fideicomiso para el proceso de titularización tuvo
como finalidad, entregar al originador los recursos que fueren paga-
dos por los inversionistas por la adquisición de valores, para que este,
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con tales recursos logrará una fuente de financiamiento para la pavi-
mentación de calles con hormigón asfáltico en sectores populares de
la ciudad de Guayaquil.
4. Contratación de una compañía calificadora de riesgo con la fina-
lidad que fije una calificación a la titularización. Al ser así, Class
International Rating S.A., la encargada de calificar la Segunda Ti-
tularización del Municipio, otorgó mediante sesión de fecha 30 de
noviembre del 2015 la calificación AAA, como resultado que el
patrimonio autónomo contaba con capacidad de generar los flujos
esperados y dar cumplimiento con sus obligaciones establecidas en
los contratos de emisión.
5. Elaboración del prospecto de oferta pública, este es un comunicado que
contiene información suficiente sobre los términos de la oferta y des-
cripción de los valores que se ofrecen en el mercado, el cual deberá ser
aprobado por la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros.
6. Solicitud de aprobación del Ministerio de Finanzas, en aplicación
con el artículo 142 del Código Orgánico de Planificación y Finan-
zas Públicas, que establece que “Las emisiones de títulos valores
incluidas las titularizaciones de otras entidades públicas, financie-
ras y no financieras, requerirán de la aprobación del ente rector de
las finanzas públicas”; mediante resolución ministerial No. 0189 de
fecha 22 de septiembre del 2015 el GAD obtuvo la autorización de
la segunda titularización.
7. Solicitud de autorización de emisión de valores producto del proceso
de titularización a la Superintendencia de Compañías, de conformi-
dad con el artículo 1 de la Codificación de Resoluciones Monetarias,
Financieras de Valores y Seguros, Capítulo V, para lo cual se debe-
rá otorgar: prospecto de oferta pública, escritura pública en el que
consta el vehículo que será utilizado para la titularización y regla-
mento de gestión. Además, al tratarse de una titularización de flujos
futuros, se necesitará la declaración juramentada donde conste que
los bienes que integran el patrimonio autónomo se encuentran libres
de gravámenes y estudios técnicos económicos donde se materialice
la viabilidad de generar los flujos proyectados.
Constatada la información mencionada, la superintendencia dispon-
drá la inscripción en el catastro público del Mercado de Valores del emi-
sor y de los valores que se van a emitir; aprobar el proceso de titulari-
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zación y finalmente autorizar la oferta pública debido a la aprobación
del contenido del prospecto público. Así, el GAD obtuvo la aprobación
de la titularización por la Superintendencia mediante resolución No.
SCVS. INMV. DNAR.15. de fecha 29 de diciembre del 2015.
8. Finalmente, inscrita la titularización en la Bolsa de Valores, se da la
colocación de los valores objeto de la titularización en el mercado
bursátil, mediante el intermediario de valores, en el caso específi-
co fue CITADEL CASA DE VALORES S.A., quién inició la coloca-
ción de los valores el 16 de marzo de 2016 y hasta el 01 de febrero
del 2017 logró vender en su totalidad los valores, consiguiendo la
finalidad de la titularización, es decir financiar la pavimentación
de calles con hormigón asfáltico en sectores populares.
Es necesario enfatizar que la contratación de las casas de valores, ca-
lificadores de riesgos y administradoras de fondos y fideicomisos, de
conformidad con la Codificación de Resoluciones Monetarias, Finan-
cieras, de Valores y Seguros, Título III, Sección II, artículo 4, estará a
cargo del comité de contratación de cada entidad del sector público y
tener a cargo la convocatoria, calificación y selección. La convocatoria
para la calificación y selección será publicada en la página web institu-
cional de la Superintendencia de Compañías y Valores y seguros, con
la finalidad que los interesados puedan participar, lo cual demuestra
mayor transparencia al momento de efectuar la adjudicación del con-
trato para la prestación de los servicios.
De lo mencionado, se puede destacar que el Gobierno Autónomo
Descentralizado para participar como originador de un proceso de ti-
tularización de flujo futuros, deberá ser propietario de un derecho que
genere flujos, el cual se transfiere a un patrimonio autónomo, y a cargo
de esta se podrán emitir los valores, al formar parte del sector público
es necesario obtener la autorización del Ministerio de Finanzas para
proceder con el proceso de titularización, otro factor importante es la
forma de contratación de los actores, tanto como del agente de manejo,
casa de valores y de la calificadora de riesgo, pese a ser un proceso que
da la oportunidad alternativa de financiamiento a menor costo, se debe
considerar que al tratarse del sector público, el trámite se ejecuta con
una serie de reglas que deben cumplirse, para precautelar los intereses
de la entidad pública y sus activos, porque al final la titularización se en-
cuentra respaldada por un activo estatal, en el caso específico liquidez
que proviene de las contribuciones especiales del estado.
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5. CONCLUSIONES
Luego de haber realizado un análisis exhaustivo de doctrina y le-
gislación ecuatoriana sobre la titularización de flujos futuros como
financiamiento de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, se
puede denotar que esta herramienta de financiamiento trae consigo
ventajas para los GADs, entre ellas la obtención de liquidez a bajo cos-
to, mejorando el balance para el cumplimiento de las competencias
exclusivas, lo cual quedó demostrado con el caso que se explicó en el
acápite anterior; convirtiéndose los GADs en entidades públicas efi-
cientes en relación con la prestación de servicios y obras públicas, y de
esta manera satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos.
Además, se observa que la titularización el cual se desarrolla en el
Mercado de Valores en su segmento bursátil, se convierte en compe-
tencia de las demás alternativas que tienen los GADs para financiarse,
entre ellas, el endeudamiento público, debido a que los títulos valores
que se emiten en un proceso de titularización se encuentran respal-
dados por bienes o derechos susceptibles de generar flujos futuros,
siendo probable el retorno de la inversión hacia los inversionistas.
Además, estos últimos cuentan con información pública que los lleva
a tomar una decisión a base de una calificación realizada por una ca-
lificadora de riesgos.
Finalmente, cuando se da la participación de un Gobierno Autóno-
mo Descentralizado en calidad de originador se observa que existen
reglas que se diferencian de la regla común, entre ellas, la autoriza-
ción del ente rector de finanzas, así mismo la participación de las en-
tidades que forman parte del proceso de titularización, son elegidas
a través de un concurso público, lo que conlleva a denotar que existe
mayor control y transparencia, por consiguiente, el proceso de titula-
rización se desarrolla con total eficiencia.
De esta manera se recomienda, que se fomente mediante resolucio-
nes emitidas por la Junta de Política, Regulación Monetaria y Finan-
ciera, la participación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
en el mercado de valores en calidad de originadores de procesos de ti-
tularización, siempre que los GADs requieran de financiamiento para
el cumplimiento de sus competencias. A su vez, se debe considerar
que, al fomentar este tipo de participación, el uso del mercado bursátil
por parte del sector público acrecentaría, ya que en la actualidad es
utilizado en su mayoría por el sector privado.
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6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Recibido: 10 de septiembre de 2018
Aceptado: 26 de noviembre de 2018
Francisco Xavier Jácome Marín, Mgtr.: Docente titular UEES
Correo electrónico: fjacome@uees.edu.ec
Ab. Tanya Mishell Guillen Triana.: Abogada de los Tribunales y Juz-
gados de la República del Ecuador
Correo electrónico: rfj.derecho.puce@gmail.com