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MEDIDAS CAUTELARES DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS: PERSPECTIVAS PARA SU CUMPLIMIENTO
EN EL CASO ECUATORIANO
Felipe Castro
-
León
Pontificia Universidad Católica del Ecuador
ABSTRACT
This
article analyzes the precautionary
measures issued by the Inter
-
American
Commission on Human Rights (IACHR) in
the context of the protection of fundamental
rights, with special attention to the
Ecuadorian case. Through the study of the
Fernando Villavicen
cio case, in which the
Constitutional Court of Ecuador resolved
through a compliance action the Judgment
No. 25
-
14
-
AN and its accumulation, it
examines the effectiveness of
precautionary measures in protecting rights
and their application in domestic
r
egulations.
RESUMEN
El presente artículo analiza las medidas
cautelares emitidas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
en el contexto de la protección de derechos
fundamentales, con especial atención al caso
ecuatoriano. A través del estudio del caso
Ferna
ndo Villavicencio, en el que la Corte
Constitucional del Ecuador resolvió mediante
acción por incumplimiento la Sentencia No. 25
-
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-
AN y acumulado, se examina la eficacia de
las medidas cautelares en la protección de
derechos y su aplicación en la normativ
a interna.
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PALABRAS
CLAVE:
Medidas cautelares, Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Corte Constitucional, acción por incumplimiento,
derechos humanos.
KEYWORDS:
Precautionary measures,
Inter
-
American Commission on
Human Rights, Constitutional Court, action for non
-
compliance, human
rights.
JEL
CODE:
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umanos
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INTRODUC
IÓ
N
El presente artículo busca analizar el rol que tienen las
medidas cautelares en el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos (en adelante “SIDH” o “Sistema
Interamericano”). En tal sentido, se abordará el rol que tiene la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (en adelante “CIDH”), así como los requisitos f
undamentales para
que las pueda conceder.
En función de lo anterior, se abordará la normativa internacional pertinente. En
concreto, se desarrollarán las normas convencionales que reconocen a las como una
práctica en la región de más de 30 años. Si bien la atribución de la CIDH ha sido
cuestionada
debido a que no se encuentra expresamente prevista en un tratado
internacional ratificado por los Estados de la Organización de Estados Americanos (en
adelante “OEA”), la práctica a nivel internacional más bien demuestra una aceptación
generalizada como u
n mecanismo para la protección de los derechos humanos en la
región.
Una vez desarrollados estos aspectos, se desarrollará el mecanismo contemplado
en el ordenamiento jurídico ecuatoriano para hacer cumplir estas decisiones. Al respecto,
se analizará la acción por incumplimiento como una garantía jurisdiccional contemplada
en la Constitución del Ecuador.
Posteriormente, se analizará la Sentencia No. 25
-
14
-
AN/21 y acumulado emitida
por la Corte Constitucional. Este caso se refiere a las medidas cautelares concedidas por
la CIDH en favor de Cléver Jiménez, Fernando Villavicencio y Carlos Figueroa en el año
2
014. En dicho caso, se presentaron dos demandas de acción por incumplimiento razón
por la cual la Corte Constitucional resolvió su procedencia.
En función de lo anterior, por medio del análisis de un caso concreto, se podrá
analizar las perspectivas del cumplimiento de las medidas cautelares en el Ecuador. De
tal manera, se desarrollará a la acción por incumplimiento como un mecanismo adecuado
par
a el efecto, así como el rol que tiene la CIDH para que se lo pueda activar a nivel
interno.
LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE
DERECHOS HUMANOS
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Las medidas cautelares son mecanismos de protección con la que cuentan las
personas para evitar que existan vulneraciones a sus derechos humanos reconocidos en el
SIDH. La emisión de estas medidas le corresponde a la CIDH, mismas que se encuentran
regulada
s en el artículo 25 del Reglamento de la CIDH que dispone:
“1. Con fundamento en los artículos 106 de la Carta de la Organización de los
Estados Americanos, 41.b de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, 18.b del Estatuto de la Comisión y XIII de la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas, la Comisión podrá, a
iniciativa propia o a solicitud de parte, solicitar que un Estado adopte medidas
cautelares. Tales medidas, ya sea que guarden o no conexidad con una petición o
caso, se relacionarán con situaciones de gravedad y urgencia que
presenten un
riesgo de daño irreparable a las personas o al objeto de una petición o caso
pendiente ante los órganos del Sistema Interamericano”.
(2013)
La redacción de este artículo responde a una reforma realizada en el año 2013,
misma que fue aprobada por la CIDH en su 147 periodo ordinario de sesiones. El contexto
de esta reforma se debió al denominado proceso de fortalecimiento del SIDH. Tal como
lo
menciona Simón Confirti, este proceso respondió a los cuestionamientos que se
realizaron sobre las competencias, facultades, procedimientos, prácticas y decisiones de
la CIDH y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Corte IDH”)
(Conforti, 2013, p. 27)
.
Entre los aspectos que se cuestionaron en dicha época fue justamente si la CIDH
tenía o no competencia para emitir medidas cautelares. En concreto, se sostenía que dicha
atribución no se desprendía de una norma convencional, sino reglamentaria interna de l
a
CIDH.
En efecto, de una primera lectura del artículo 25 del Reglamento, se desprende
que la posibilidad de conceder medidas cautealres no está reconocida expresamente ni en
la Carta de la Organización de Estados Americanos ni en la Convención Americana sobre
Der
echos Humanos (en adelante “CADH”), normas convencionales del Sistema
Interamericano. En el caso del artículo 106 de la Carta de la OEA creó que la CIDH con
la función de “promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir
como órgano
consultivo de la Organización en esta materia”. Por su parte, el artículo 41
numeral b de la CADH desarrolla establece de forma concreta que la CIDH puede
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formular recomendaciones respecto de la adopción de medidas en favor de los derechos
humanos. Esta norma se reproduce en el artículo 18.b del Estatuto de la Comisión.
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo XIII de la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas señalado en el Reglamento de la CIDH contempla la
posibilidad de tramitar peticiones y comunicaciones en casos de desaparición forzada de
personas. En el caso de las medidas cautelares, las incluye de forma expresa como una
posibilidad que tienen las personas para solicitarlas conforme el trámite desarrollado en
las normas interamericanas.
En definitiva, más allá del origen normativo de las medidas cautelares, son una
realidad en el Sistema Interamericano. Tal como lo menciona Liliana Tojo, el artículo 25
“recoge una práctica ya instalada que se remonta al Reglamento aprobado en el año 1980
y que guarda estrecha relación con la puesta en funcionamiento de la Corte IDH, la cual,
como ya se indicó, cuenta entre sus atribuciones el dictado de medidas provisionales”
(2019, p. 919)
.
Finalmente, las medidas cautelares deben diferenciarse de las medidas
provisionales, pese a que su naturaleza es la misma. En virtud del artículo 63 de la CADH
las medidas provisionales corresponden otorgar a la Corte IDH en situaciones de extrema
gravedad
y urgencia para evitar daños irreparables a los derechos. Estas medidas se
distinguen de aquellos casos que están ya en conocimiento de la Corte IDH y aquellos
que no. En los primeros de ellos corresponde solicitar a las víctimas o presuntas víctimas
y en
el segundo a la CIDH, conforme el artículo 27 del Reglamento de la Corte IDH.
LOS REQUISITOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES DEL SISTEMA
INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS
Del propio Reglamento de la CIDH se pueden desarrollar los requisitos que se
deben reunir para que la CIDH otorgue medidas
cautelares. En virtud de lo anterior, se
procederá a analizar el artículo 25 del Reglamento.
El numeral 1 del artículo 25, además
de los fundamentos jurídicos internacionales que permiten a la CIDH conceder medidas
cautelares, especifica que las mismas pueden otorgarse de oficio o a petición de parte. En
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el caso de las solicitudes de parte, en la Resolución 3/2018 la CIDH reconoció el
incremento exponencial de las mismas, razón por la cual creó dentro de la Secretaría
Ejecutiva una Sección de Medidas Cautelares para que las analice
(CIDH, 2018)
.
Otro aspecto señalado en el numeral 1 del artículo 25 se refiere a que las medidas
cautelares no necesariamente deben guardar relación con una petición individual. Esto
quiere decir que las peticiones que se tramitan de conformidad con el artículo 44 y
sig
uientes de la CADH pueden o no plantear una solicitud de medidas cautelares de forma
conjuntaa la de revisión de la situación de vulneración a derechos humanos. En el otro
sentido, una situación que requiera la necesidad de medidas cautelares no deriva
nec
esariamente en la tramitación de una petición individual.
En cuanto a los requisitos para que procedan medidas cautelares, los numerales 1
y 2 del artículo 25 señalan que debe tratarse de situaciones que “presenten un riesgo de
daño irreparable a las personas”. En tal sentido, la CIDH debe evaluar tres aspectos:
i)
gravedad de la situación; ii) urgencia de la situación; y, iii) daño irreparable.
En cuanto a la gravedad de la situación, el numeral 2 del artículo 25 señala que
debe tratarse de un serio impacto que el acto u omisión puede tener sobre los derechos
protegidos por la CADH o que, si se trata de un caso pendiente de tramitarse en el Siste
ma
Interamericano, tenga un impacto en el mismo. Sobre este último aspecto, por ejemplo,
de la propia página de la CIDH se desprende que estas medidas pueden servir para impedir
la ejecución de decisiones de diferente índole “cuando se alega que su ejecuci
ón podría
tornar ineficaz una eventual decisión de la CIDH sobre una petición individual”
(CIDH,
2024)
. En concreto, se menciona casos en los que la CIDH ha instado al Estado suspender
la aplicación de la pena de muerte para que las presuntas vulneraciones a derechos puedan
ser analizadas en las peticiones individuales
(CIDH, 2024)
.
Por otro lado, para valorar la situación de gravedad, la CIDH ha tomado en cuenta
aspectos contextuales
(Tojo, 2019, p. 919)
. De esta forma, por ejemplo, en el Segundo
Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de Derechos Humanos en las
Américas, señaló aspectos como el tenor de las
amenazas
, los antecedentes de agresiones,
actos directos de agresión, incremento de
amenazas
o la incitación a la violencia
(CIDH,
2011, p. 390)
.
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Sobre la urgencia, el Reglamento menciona que la CIDH analiza si de la
información proporcionada se desprende que el riesgo o la amenaza son inminentes y
pueden materializarse. En función de lo anterior, por ejemplo, la Resolución 3/2018
planteó situacione
s en las que las medidas cautelares se desactivaron
en relación con
la
información proporcionada. La razón detrás se debe principalmente al paso del tiempo,
mismo que puede ser un indicador que señale la reducción del riesgo o amenaza. Entre
los casos dond
e se desactivaron las solicitudes a la luz de la resolución están aquellas
donde no se haya solicitado información al Estado o no se cuente con información
actualizada de al menos 6 meses y aquellas donde se haya solicitado información y no se
contó con re
spuesta en el plazo establecido.
Finalmente, el daño irreparable se refiere a afectaciones a los derechos humanos
que, por su propia naturaleza, no son susceptibles de reparación, restauración o adecuada
indemnización. Uno de los casos más recurrentes que han motivado a la CIDH para emiti
r
medidas cautelares son aquellos en los que la vida o integridad de las personas se ha visto
comprometida. En función de lo anterior, la Resolución 3/2018 expresamente señaló
casos en los cuales no se estaría frente a esta situación:
“Considera en este sentido que, en general, el mecanismo de medidas cautelares
no ha sido estimado idóneo para abordar solicitudes que versan estrictamente
sobre asuntos o pretensiones tales como: i) supuestas faltas al debido proceso y
protección judicial
en el marco de procesos penales o civiles (Artículos 8 y 25 de
la CADH y Artículo XVIII de la Declaración Americana); ii) determinar la
compatibilidad en abstracto de una normativa a la Convención Americana u otros
instrumentos aplicables; iii) pago de co
mpensaciones pecuniarias, que incluyen
procesos civiles, mercantiles y pensiones; iv) despidos alegadamente
injustificados de empresas privadas o públicas de funcionarios no electos
popularmente, pago de salarios, determinaciones sobre ascensos y vacacione
s; v)
embargos de carácter mercantil o civil y desalojos en los que no se alegan
situaciones de riesgo adicionales al derecho a la propiedad privada; vi) solicitudes
de recursos o apoyos económicos; y vii) trámites meramente administrativos,
entre los que
se incluyen, la emisión de certificaciones, hacer expeditos
procedimientos y resoluciones declaratorias”
(CIDH, 2018)
.
Si se observa en perspectiva general dichos casos, podemos afirmar que se refieren
a situaciones en las que existe aún la posibilidad para que los Estados puedan reparar los
derechos que posiblemente se han vulnerado. Por lo tanto, no entran dentro del mar
gen
general de posibilidades que la CIDH contempla para concederlas.
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Finamente, uno de los requisitos contemplados en el numeral 3 del artículo 25 es
que las personas que se beneficien de las medidas cautelares deben ser determinados o
determinables. Lo anterior no excluye que la petición sea presentada por terceros, mismos
que deben incluir la información sobre los potenciales beneficiarios
(Tojo, 2019, p. 919)
.
Ahora bien, este requisito de los beneficiarios determinado o determinables sigue
la misma lógica del artículo 44 de la CADH plantea respecto de quienes pueden plantear
peticiones individuales al Sistema Interamericano. En tal sentido, la CIDH en dichos
ca
sos ha señalado que “para que una petición sea admisible deben existir víctimas
concretas, individualizadas y determinadas, o se refieran a un grupo de víctimas
específico y definido compuesto de individuos determinables”
(Caso Mario Roberto
Chang Bravo vs. Guatemala, 2008, p. 38)
. Esto quiere decir, para la determinación de
beneficiarios, el Reglamente señala criterios como la ubicación geográfica o su
pertenencia o vínculo a un grupo, pueblo, comunidad u organización, lo cual permite
justamente establecer de quienes se trata.
Los requisitos antes desarrollados responden a la naturaleza de estas medidas. Es
decir, se tratan mecanismos de protección para las personas en las Américas que buscan
evitar que violaciones a sus derechos humanos les ocasionen daños irreparables. A parti
r
del proceso de fortalecimiento del SIDH, lo que se ha buscado es dar una mayor
racionalidad al otorgamiento de medidas y de esta forma no desnaturalizar a este
mecanismo.
EL PROCEDIMIENTO DE MEDIDAS CAUTELARES ANTE EL SISTEMA
INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS
El artículo 25 del Reglamento de la CIDH contempla igualmente algunas fases
internas que debe seguir la CIDH en la tramitación de las medidas cautelares. En cuanto
a los aspectos formales de la solicitud, el numeral 4 del artículo 25 señala que deben
prese
ntarse a la CIDH, señalando de forma expresa:
“a. los datos de las personas propuestas como beneficiarias o información que
permita determinarlas;
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b. una descripción detallada y cronológica de los hechos que sustentan la solicitud
y cualquier otra
información disponible; y
c. la descripción de las medidas de protección solicitadas”.
(2013)
Una vez recibida la solicitud de medidas cautelares, el numeral 5 del artículo 25
dispone que la CIDH debe requerir al Estado señalado la información sobre la situación
demandada. La salvedad de requerir información se encuentra cuando exista la necesidad
de actuación mucho más efectiva “cuando la inmediatez del daño potencial no admita
demora”. En principio, todas las situaciones que requieran medidas cautelares necesitan
actuación inmediata, sin embargo, esta disposición permitiría afirmar que existen cas
os
que requieren actuación más inmediata que otros.
Adicional a los requisitos escenciales que forman parte de la naturaleza de las
medidas cautelares, están los criterios que debe analizar la CIDH conforme el numeral 6
del artículo 25. Entre dichos criterios se contempla la denuncia previa ante autoridades
nacionales, la identificación individual de los beneficiarios y su expresa conformidad si
es presentada por un tercero, salvo que la ausencia de consentimiento esté justificada.
Una vez que se ha procedido con el análisis de la solicitud, el numeral 7 del
artículo 25 señala que la CIDH debe emitir un resolución que contemple las siguientes
posibilidades: otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento. Este obligación
inclu
ida en la reforma de 2013 le establece a la CIDH una carga de argumentación sobre
las medidas cautelares. En contraste con lo ocurrido en situaciones anteriores, la CIDH
podía conceder medidas cautelares sin la necesidad de señalar las razones para hacerlo
.
En función de lo anterior, cuando la CIDH ha otorgado medidas cautelares debe
evaluar periódicamente su cumplimiento. En tal sentido, conforme los numerales 9, 10 y
11, el Estado puede solicitar su levantamiento o la CIDH puede directamente dar
seguimiento
a las mismas.
De igual manera, por medio de la reforma de 2013 se buscó dar una mayor claridad
al procedimiento adoptado por la CIDH. Si bien muchos de estos pasos o etapas buscan
aterrizar en la subsidiariedad del SIDH
(Faúndez Ledesma, 2004, pág. 296)
, pueden a la
vez significar que situaciones en las que se requiere premura y actuación inmediata por
la CIDH se dilaten.
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En todo caso, el impacto de las medidas cautelares de la CIDH no deja de ser
significativo. Conforme el último informe anual publicado por la CIDH, en el 2023
recibieron 1133 nuevas solicitudes de medidas cautelares
(CIDH, 2023, pág. 697)
y
concedió y/o amplió en el mismo periodo de tiempo 52 medidas para la protección de
13040 personas o colectivos identificables
(CIDH, 2023, pág. 701)
.
ECUADOR, LOS SISTEMAS INTERNACIONES DE PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS Y LAS MEDIDAS CAUTELARES
Ecuador se ha caracterizado a nivel internacional de suscribir una serie de tratados
internacionales en materia de Derechos Humanos. Por ejemplo, en el ámbito de Naciones
Unidas, el Ecuador es el primer país del mundo en rartificar 27 convenios internacion
ales
en esta materia
(Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana , 2024)
. De
igual manera, en el SIDH ha ratificado los instrumentos de derechos humanos, tal como
se desprende del sitio web del Departamento de Derecho Internacional de la OEA
(OEA,
2024)
.
En función de lo anterior, el Ecuador se ha comprometido respetar y garantizar en
su territorio los derechos humanos reconocidos en dichos tratados internacionales. En
efecto, de conformidad con el artículo 26 de la Convención de Viena de Derechos de los
T
ratados, los tratados que entran en vigor “obliga a las partes y debe ser cumplido por
ellas de buena fe”.
A nivel del sistema interamericano, esta obligación de cumplir con los tratados
internacionales ha sido desarrollado por medio del concepto de control de
convencionalidad. Al respecto, la Corte IDH ha señalado consistentemente en su
jurisprudencia que: “cu
ando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la
Convención Americana, todos sus órganos y autoridades están sometidos a aquel, lo cual
les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean
mermados por la apl
icación de normas contrarias a su objeto y fin, lo que exige tomar en
cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que de este ha hecho la
Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”
(Caso Pérez Lucas
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y otros Vs. Guatemala, 2024, p. 238)
.
Lo anterior quiere decir que los Estados incluido el Ecuador, cuando han ratificado
un tratado internacional, cualquiera que éste sea, debe cumplirlos de forma directa e
inmediata. Incluso, debe adoptar las intepretaciones desarrolladas por los órganos
enc
argados de velar su cumplimiento. En el ámbito del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos aplicable al caso ecuatoriano, básicamente nos referimos a los
tratados ratificados por el Estado y las organizaciones internacionales creadas en el seno
de Na
ciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA).
En este marco, cabe señalar que cuando hablamos del sistema universal de
derechos humanos (ONU) nos referimos a toda la estructura que se encarga de velar por
el cumplimiento de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de los tratados
específicos en
la materia. De forma concreta, al Examen Periódico Universal asupciado
por el Consejo de Derechos Humanos, a los procedimientos especiales (relatorías, grupos
de trabajo y expertos independientes), los mandatos especiales y los órganos de los
tratados de d
erechos humanos
(Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, 2024)
. Por su parte, en el SIDH aterrizamos en la CIDH y la Corte IDH como
órganos de protección, promoción y difusión de los derechos humanos en las Américas.
En el caso de las medidas cautelares, éstas se emiten dentro de un sistema de
protección de derechos humanos como el SIDH. Tanto la Carta de la OEA como de la
CADH, principales tratados internacionales del SIDH, establecen la capacidad de la
CIDH para prom
over la observancia, defensa y respeto de los derechos humanos. En este
contexto, las medidas cautelares buscan evitar prevenir que se vulneren los derechos
reconocidos en dichos tratados e instrumentos internacionales.
Por consiguiente, cuando la CIDH adopta una decisión que concede una medida
cautelar, los Estados están obligados a cumplirla. En otras palabras, dado que los tratados
internacionales del SIDH le otorgan a la CIDH la atribución de proteger los derechos en
la región, las medidas cautelares deben observarse como mecanismos para garantizar su
cumplimiento efectivo. En definitiva, tal como lo señala el artículo 29 de la CADH, no
pueden interpretarse sus disposiciones en el sentido que se suprima o limite el eje
rcicio
de los derechos reconocidos en ella, lo cual incluye a las decisiones que adoptan los
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organismos encargados de velar por su cumplimiento como la CIDH.
LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO COMO MECANISMO PARA
HACER EFECTIVAS LAS DECISIONES DE LOS ÓRGANOS DE
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
Como ya se ha dejado sentado, el Ecuador forma parte de dos sistemas
internacionales de protección, el Universal y el Interamericano. Estos sistemas se
componen de órganos que adoptan decisiones para proteger, promover y desarrollar los
derechos humanos re
conocidos en tratados e instrumentos internacionales. Para hacer
efectivas estas decisiones, el constituyente ecuatoriano ha visto la necesidad de crear un
mecanismo de ejecución de dichas decisiones denominado acción por incumplimiento.
Al respecto, el artículo 93 de la Constitución del Ecuador establece que el objeto
de la acción por incumplimiento es “la aplicación de las normas que integran el sistema
jurídico, así
como el cumplimiento de sentencias o informes de organismos
internacionales de derechos humanos, cuando la norma o decisión cuyo cumplimiento se
persigue contenga una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible”. Esto
quiere decir que se puede
perseguir mediante esta acción el cumplimiento de: (i) normas
jurídicas y (ii) sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos.
Esta acción la conoce y resuelve la Corte Constitucional del Ecuador.
Sobre el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de
derechos humanos, la Corte Constitucional ha señalado que para que proceda esta acción,
además de los requisitos legales determinados, se debe establecer si la decisión fue
emi
tida por un organismo internacional de derechos humanos
(Sentencia No. 13
-
21
-
AN/23, 2023, pág. 16)
. Para el efecto, la Corte Constitucional debe analizar la naturaleza
de la decisión cuyo cumplimiento se demande. Esto incluye el análisis del sistema de
protección al que pertenece el organismo del que emana la decisión y las competencias
derivadas de lo
s tratados internacionales que las reconocen. En esta línea, la Corte
Constitucional al hablar de las decisiones que emite la CIDH por ejemplo ha señalado
que:
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“Precisamente, a la luz del principio de derecho internacional público, pacta sunt
servanda, todo tratado en vigor ratificado por el Estado debe ser cumplido de
buena fe, sin que sea lícito invocar las disposiciones de derecho interno como
justificación de
l incumplimiento de un tratado. Por ende, el Estado ecuatoriano se
encuentra vinculado por las obligaciones internacionales asumidas al ratificar la
CADH, lo cual implica que se han de adoptar las medidas para cumplir las
recomendaciones de los informes de
fondo de la CIDH, publicados y definitivos”
(Sentencia No. 13
-
21
-
AN/23, 2023, pág. 18)
.
Otro aspecto fundamental es que la decisión cuyo cumplimiento se demande
contenga obligaciones claras, expresas y exigibles. Sobre este aspecto, la Corte
Constitucional ha diferenciado el tipo de obligaciones que se derivan de las normas que
integran el si
stema jurídico interno de aquellas decisiones de organismos internacionales
de derechos humanos:
“97. Como se ha venido desarrollando en la presente sentencia, la Corte debe tener
en cuenta la naturaleza de las decisiones internacionales en materia de derechos
humanos y sus diferencias respecto a las normas que integran el sistema jurídico.
Las decisi
ones de los organismos internacionales de derechos humanos establecen
obligaciones para el Estado ecuatoriano como sujeto de derecho internacional y
no especifican las entidades que deben cumplir la obligación. De ahí que, como
ha señalado la Corte Interam
ericana, los Estados deben identificar los mecanismos
de su ámbito interno que les permitan cumplir con sus obligaciones
internacionales de forma más adecuada. Por este motivo, estas decisiones se
emiten con un mayor grado de generalidad y abstracción, que
contrasta con la
especificidad que puede encontrarse en las normas infraconstitucionales
98. Por lo anterior, para verificar si una obligación internacional es clara, expresa
y exigible, la Corte considera adecuado evaluarlas bajo un umbral inferior a las
normas infraconstitucionales, para tomar debida cuenta del mayor grado de
abstracción y generalidad con el que suelen emitirse este tipo de decisiones
internacionales”
(Sentencia No. 28
-
19
-
AN/21, 2021, pág. 21)
.
Lo anterior aterriza en que la Corte Constitucional analiza la existencia de
obligaciones claras, expresas y exigibles de las decisiones de organismos internacionales
de derechos humanos bajo un umbral de lo abstracto y general. Para el efecto, considera
l
a naturaleza y el contexto en que se emiten este tipo de decisiones, es decir el ámbito
internacional. Por lo tanto, los organismos internacionales no podrán determinar de forma
específica la institución, mecanismo o proceso específico del Estado cuya deci
sión se
trate, basta con que la obligación sea clara, expresa y exigible.
Para el efecto, la misma Corte Constitucional ha contemplado que la obligación
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es: (i) clara cuando los elementos de la obligación (sujetos activo y pasivo y objeto de la
obligación) están determinados o fácilmente determinables; (ii) expresa cuando está
redactada en términos que permitan identificar la conducta determinada para el E
stado
sin que sea implícita o sea producta de una inferencia indirecta; y, (iii) exigible cuando
no está sujeta a plazo o condición que esté pendiente de verificarse
(Sentencia No. 28
-
19
-
AN/21, 2021, pág. 21)
.
De lo anterior, se desprende que la acción por incumplimiento se trata de un
mecanismo que el Estado ecuatoriano ha prevista para cumplir con sus obligaciones
derivadas de los tratados internacionales de derechos humanos. Si bien contempla
requisitos funda
mentales para que proceda dicha garantía, son razonables en la medida
que permiten determinar las decisiones de los organismos correspondientes a la
protección de derechos humanos y que de las mismas se deriven obligaciones a cumplir.
ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE MEDIDAS CAUTELARES DE
LA CIDH: SENTENCIA NO. 25
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AN/21 Y ACUMULADO
La Sentencia No. 25
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AN/21 y acumulado emitida por la Corte Constitucional
dentro de una acción por incumplimiento se remonta a la Resolución No. 6/2014 de 24
de marzo de 2014 mediante la cual la CIDH concedió medidas cautelares en favor de
Cléver Jiméne
z, Fernando Villavicencio y Carlos Figueroa. En concreto se decidió lo
siguiente:
“40. En vista de los antecedentes señalados, la CIDH considera que el presente
asunto reúne prima facie los requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad contenidos
en el artículo 25 de su Reglamento. En consecuencia, la Comisión solicita al Estado de
Ecuador que suspenda inmediatamente los efectos de la decisión de 14 de enero de 2014,
emitida por el Tribunal de Casación de la Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar,
Penal Policial y Tránsito de la Corte Nacional de Justicia, hasta que la CIDH s
e haya
pronunciado sobre la petición individual P
-
107
-
14”
(Resolución No. 6/2014, 2014, pág.
26)
.
La decisión de la Corte Nacional de Justicia se refiere al proceso penal por delito
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de injuria judicial que inició el entonces presidente de la República Rafael Delgado en
contra de Cléver Jiménez, Fernando Villavicencio y Carlos Figueroa debido a la denuncia
de delitos de lesa humanidad presentada en relación con la revuelta policial que
tuvo lugar
el 30 de septiembre de 2010. Dicha decisión ratificó la condena emitida en contra de los
procesado a 18 meses de pena privativa de libertad.
La CIDH consideró que la imposición de una pena privativa de libertad “genera
un grave riesgo de daño irreparable a la libertad de expresión y del derecho de petición
en sus dos dimensiones”
(Resolución No. 6/2014, 2014, pág. 14)
. Esto se debe a que se
consideró que la condena puede producir un efecto silenciador sobre las personas, es decir
autocensra antes de denunciar algo que tenga que ver con funcionarios públicos por medio
a las represalias
(Resolución No. 6/2014, 2014, pág. 14)
. Sin perjuicio de lo anterior, el
estado no cumplió con las medidas cautelares por lo que Jiménez, Villavicencio y
Figueroa tuvieron que huir a la selva a esconderse
(Plan V, 2015)
.
Es así que el 6 de mayo de 2014 y el 17 de diciembre de 2014 se presentaron dos
demandas de acción por incumplimiento, casos que fueron signados con los números 25
-
14
-
AN y 44
-
14
-
AN. Pese a lo anterior, mediante Resolucion No. 88/2018 de 3 de
diciembre de 2
018, la CIDH levantó las medidas indicando que quedaron sin objeto al
cerrarse el proceso penal
(Resolución 88/2018, 2018, pág. 5)
. Posteriomente, bajo la
nueva conformación de la Corte Constitucional, el 29 de septiembre de 2021 se resolvió
el incumplimiento de las medidas cautelares pese a que las mismas fueron dejadas sin
efecto.
El primer aspecto que salta a la luz de este caso es el tiempo que la Corte
Constitucional tomó para emitir su decisión. Si bien en 2019 existió un proceso de cambio
total de la conformación de los jueces y juezas que integraban la Corte, desde 2014 hasta
2021 pasaron más de 7 años, lo cual privó del objeto útil a esta garantía para los
beneficiarios de las medidas cautelares. Más aún, tomando en cuenta que entre los
requisitos de este tipo de casos es la urgencia con la que se debe actuar a fin de evitar u
n
daño irreparable. Sin perjuicio de lo anterior, no deja de ser importante la existencia de
esta garantía como tal y más aún respecto de este tipo de decisiones sobre lo cual se
procederá a analizar.
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En primer lugar, se analiza el objeto de la acción por incumplimiento. Es decir, se
determina si la decisión cuyo cumplimiento se demandó es posible hacerlo mediante esta
garantía. Si bien conforme el artículo 25 del Reglamento de la CIDH se menciona de
forma expresa que la decisión sobre medidas cautelares se lo realiza mediante resolución,
en la Sentencia No. 24
-
14
-
AN/21 y acumulado la Corte Constitucional reconoció que e
ste
tipo de decisiones son susceptibles de la acción por incumplimiento. De forma concreta
señaló que:
“40. De lo expuesto, se puede verificar que la decisión de la CIDH, organismo
internacional de derechos humanos, cuyo cumplimiento se persigue mediante estas
acciones contiene una obligación de hacer. De manera concreta, la Resolución No. 6/2014
contempla
que el Estado suspenda los efectos de la sentencia de 14 de enero de 2014
emitida por la Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de
la Corte Nacional de Justicia hasta que la CIDH se pronuncie sobre la petición individual
p
resentada por los accionantes. Además, se observa que los beneficiarios de dicha
decisión son Fernando Villavicencio, Cléver Jiménez y Carlos Figueroa”
(Sentencia No.
25
-
14
-
AN/21 y acumulado, 2021, pág. 11)
.
Sobre lo anterior, se desprende en un primer momento que tanto la Constitución
del Ecuador como la LOGJCC determinan que mediante acción por incumplimiento se
persigue el cumplimiento, entre otros, de “informes” de organismos internacionales de
derechos hu
manos. Sin perjuicio de aquello, a la luz de la Sentencia No. 24
-
14
-
AN/21 y
acumulado la Corte Constitucional también reconoció que “resoluciones” como las que
se emiten respecto de las medidas cautelares son susceptibles de esta garantía.
Uno de los aspectos que la Corte Constitucional reconoció en la Sentencia No. 24
-
14
-
AN/21 y acumulado fue precisamente la capacidad que tiene la CIDH para emitir estas
medidas y el rol que ocupa dentro del SIDH. Por lo tanto, se transforma la acción por
in
cumplimiento justamente en una garantía que busca que los derechos y las reparaciones
ordenadas por los organismos internacionales de derechos humanos se cumplan dentro de
nuestro sistema jurídico. En definitiva, la jurisprudencia constitucional le otorga
a las
resoluciones sobre medidas cautelares adoptadas por la CIDH como decisiones de
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organismos internacionales que pueden contener obligaciones respecto del Ecuador y que
en función del pacta sunt servanda deben cumplirse.
Otro elemento importante de esta decisión es justamente reconocer la existencia
de obligaciones claras, expresas y exigibles en una resolución cuya naturaleza en el
ámbito internacional es de recomendación. Más allá del nombre o la formalidad de
difernecia
r estos dos conceptos, la Corte Constitucional en el fondo lo que está indicando
es que pese a que se tratan técnicamente como recomendaciones de un organismo
internacional de derechos humanos, son decisiones que buscan que se cumplan con las
disposiciones
de los tratados internacionales vinculantes que el Estado se ha obligado
cumplir. En el caso referente a la Sentencia No. 24
-
14
-
AN/21 y acumulado estamos
refiriendonos a derechos reconocidos en la CADH y desarrollados en la jurisprudencia
interamericana q
ue, en el caso concreto de Jiménez, Villavicencio y Figueroa se debían
respetar.
Bajo lo anterior, la Corte Constitucional determinó en la Sentencia No. 24
-
14
-
AN/21 y acumulado que las medidas cautelares emitidas por la CIDH contenían una
obligación clara por cuanto se determinó un sujeto pasivo (Corte Nacional de Justicia),
un sujeto
activo (Jiménez, Villavicencio y Figueroa) y el objeto de la obligación
(suspender los efectos de la sentencia emitida en contra de los beneficiarios de las medidas
cautelares)
(2021, pág. 11)
. De igual manera, señaló que la obligación era expresa por
estar redactada en términos precisos y específicos toda vez que se identificó la decisión
cuyos efectos debían suspenderse
(2021, pág. 11)
. Finalmente, la obligación contenida en
las medidas cautelares es exigible porque no estaba sujeta a plazo o condición pendiente
de verificarse
(2021, pág. 11)
.
En función de lo anterior, pese al levantamiento de las medidas cautelares por
parte de la misma CIDH, la Corte Constitucional no dejó de reconocer que la misma se
incumplió en su momento. De forma
concreta, la Corte señaló que:
“48. Por lo tanto, pese a que la decisión de la CIDH cuyo cumplimiento se persigue en
esta acción dejó de generar efectos jurídicos, al momento de estar vigente no fue cumplida
por las respectivas autoridades del Estado. Concretamente, entre el 24 de marzo
de 2014
y el 3 de diciembre de 2018, no se suspendieron los efectos de la decisión emitida el 14
de enero de 2019 por la Corte Nacional de Justicia que resolvió el recurso de casación
dentro del proceso penal No. 0826
-
2012”
(Sentencia No. 25
-
14
-
AN/21 y acumulado,
2021, pág. 13)
.
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En suma, este caso refleja la exigibilidad de las medidas cautelares en el sistema
jurídico ecuatoriano. Más allá de las discusiones sobre la posibilidad de la CIDH para
emitirlas o no, este tipo de mecanismos sugieren que esta discusión puede ser superada
.
En definitiva, en el fondo lo que se busca con las medidas cautelares es el cumplimiento
de obligaciones derivadas de tratados internacionales que los propios Estados se han
comprometido en respetar.
En tal virtud, la acción por incumplimiento es un mecanismo que reconoce la
posibilidad de lograr que este tipo de medidas se cumplan efectivamente. Sin embargo,
una de las preocupaciones que pueden poner en riesgo esta afirmación es justamente lo
que ocur
rió en la Sentencia No. 25
-
14
-
AN y acumulado que fue el paso del tiempo.
CONCLUSIONES
El análisis realizado en este artículo refleja la importancia de las medidas
cautelares como un mecanismo existente en el SIDH que busca la efectividad de los
derechos reconocidos en los tratados internacionales que los Estados de las Américas han
ratifica
do. Se trata de un mecanismo cuya naturaleza busca evitar que ocurran
vulneraciones a derechos.
A partir de la práctica y la normativa internacional vigente se observa cómo la
CIDH debe actuar cuando emite una resolución de medidas cautelares. Más allá de los
cuestionamientos respecto de la capacidad que tiene este organismo para emitirlas, no se
deb
e desconocer que a lo largo de más de 30 años se ha consolidado como un mecanismo
internacional que busca la protección a los derechos humanos.
En el caso concreto de Ecuador, se puede observar que la legislación interna
reconoce un mecanismo denominado como acción por incumplimiento para lograr el
efectivo cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado. Las medidas
cautelares de la C
IDH no escapan de esta posibilidad.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional del Ecuador ha fundado una línea en
la que las medidas cautelares pueden ser cumplidas mediante la acción por
incumplimiento. Justamente en la Sentencia No. 25
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AN y acumulado reconoció que
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las medidas cautelares son decisiones de organismos internacionales cuyo cumplimiento
se puede demandar.
Uno de los aspectos que la CIDH en el caso ecuatoriano debe considerar es que
para ser susceptibles de cumplir las medidas cuatelares deben contender obligaciones
claras, expresas y exigibles. Si bien la propia Corte Constitucional ha reconocido que
pueden
ser abstractas y generales las medidas cautelares, no deja de ser importante que la
CIDH especifique en las resoluciones que adopte en relación a Ecuador lo siguiente: la
medida cautelar debe considerar de forma clara los beneficiarios, el obligado (en ge
neral
puede ser el Estado ecuatoriano o de ser posible una institución encargada); no debe
inferirse o interpretarse de qué se trata la medida cautelar; y la medida cautelar no debe
estar sujeta a plazo o condición pendiente de verificarse.
En virtud de lo anterior, estas perspectivas a considerar por la CIDH en las
medidas cautelares que adopte en el caso ecuatoriano pueden fortalecer el SIDH. Más
aún, para considerar la posibilidad que existan mecanismos que a nivel nacional le van a
dar es
e carácter obligatorio a las medidas cautelares.
Sin perjuicio de lo anterior, no deja de ser preocupante en cambio el rol que tiene
la Corte Constitucional. Al respecto, la CIDH puede cumplir con su rol de emitir
resoluciones que buscan evitar que se vulneren de forma grave los derechos reconocidos
en e
l SIDH. Sin embargo, la Corte Constitucional a nivel interno tiene la tarea de priorizar
o evaluar sus prácticas procesales a la hora de garantizar decisiones que se emitan de
forma célere para que las medidas cautelares no pierdan su efecto útil.
En definitiva, en el presente artículo se ha podido desarrollar la importancia de las
medidas cautelares. Sin embargo, este tipo de decisiones deben ir acompañadas de un
sistema jurídico que garantice el cumplimiento de las mismas. En el caso ecuatoriano,
la
acción por incumplimiento es una herramienta importantísima, pero debe fortalecerse a
la hora de ser utilizada finalmente por los beneficiarios que son todas las personas.
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