REVISTA

Vol. N° 19 | Junio 2026

FACULTAD DE

JURISPRUDENCIA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD

e-ISSN: 2588-0837

RFJ CATÓLICA DEL ECUADOR

®

www.revistarfjpuce.edu.ec

https://doi.org/10.2680 7 /rfj.v1n19.573

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma

constitucional, sus prácticas y efectos

en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Between Flexibility and Rigidity: Constitutional Reform,

Practices, and Effects in Ecuador (1978/9, 1998, and 2008)

Adrián Raúl López Andrade

Universidad Central del Ecuador

0009-0007-3820-709X

Resumen

El presente trabajo analiza las reformas constitucionales efec-

tuadas en Ecuador, desde el retorno al régimen constitucional

a finales de la década de los setenta del pasado siglo XX hasta

la actualidad, se toman en cuenta como objeto de estudio las

constituciones de 1978/9, 1998 y 2008, respectivamente. A partir

de la clásica distinción entre constituciones flexibles y rígidas

desarrollada por James Bryce, y de aportes teóricos posterio-

res, se examinan los mecanismos de reforma previstos en cada

texto constitucional y los cambios efectivamente realizados du-

rante su vigencia. Basados en una revisión sistemática de los

textos constitucionales publicados en el Registro Oficial, sus

reformas, codificaciones y actos relacionados, se sistematizan

las modificaciones y lo que presenta diferencia entre aquellas

de fondo y de forma. Se identifican no solamente las reformas

formalmente aprobadas, sino también fenómenos de mutación

constitucional y alteraciones introducidas por vías indirectas o

extraconstitucionales. Los hallazgos muestran que el constitu-

cionalismo ecuatoriano contemporáneo ha mantenido una rela-

ción ambivalente con la rigidez constitucional. Aunque las tres

Envío: 21/05/2026 | Aceptación: 02/06/2026 | Publicación: 30/06/2026

7-42

Forma sugerida de citar: López Andrade, A. (2026). Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma consti-

tucional, sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008). Revista Facultad de Jurisprudencia,

2026(19), pp. 7–42. https://doi.org/10.2680 7 /rfj.v1n19.573

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últimas constituciones establecieron procedimientos agravados

de reforma y mecanismos orientados a preservar la suprema-

cía constitucional, la práctica política ecuatoriana ha recurrido

reiteradamente a formas de flexibilización material del texto

constitucional. En el caso de la Constitución de 1978/9, esto se

expresó en un elevado volumen de reformas y en el uso de codi-

ficaciones legislativas con efectos sustantivos; en la Constitución

de 1998, mediante transformaciones de facto respaldadas en ac-

tos legislativos ordinarios; y, en la Constitución de 2008, a través

de disputas sobre el alcance de las enmiendas, la interpretación

constitucional y el uso de mecanismos de democracia directa.

El estudio concluye que la estabilidad constitucional no puede

medirse únicamente por la duración formal de una constitución

o por el número de textos constitucionales promulgados, sino

también por la intensidad y naturaleza de las modificaciones in-

ternas que experimenta durante su vigencia. Además, identifica

el elevado costo para el desarrollo de la volatilidad constitucio-

nal. El caso ecuatoriano evidencia la coexistencia de mecanis-

mos formalmente rígidos con prácticas políticas que tienden a

flexibilizar materialmente el orden constitucional.

Palabras clave: reforma constitucional, rigidez constitucional, fle-

xibilidad constitucional, constitucionalismo ecuatoriano, supre-

macía constitucional, mutación constitucional.

Abstract

This paper analyzes the constitutional reforms carried out in Ec-

uador from the return to constitutional rule in the late 1970s to

the present, focusing specifically on the Constitutions of 1978/9,

1998, and 2008. Drawing on James Bryce’s classic distinction

between flexible and rigid constitutions, alongside subsequent

theoretical contributions, this study examines the amendment

mechanisms provided in each constitutional text and the chang-

es effectively implemented during their enforcement. Based

on a systematic review of the constitutional texts published in

the Official Gazette (Registro Oficial), as well as their reforms,

codifications, and related legal acts, this research systematizes

these modifications, distinguishing between substantive and

formal amendments. It identifies not only formally approved

reforms, but also constitutional mutations and alterations in-

troduced through indirect or extra-constitutional means. The

findings show that contemporary Ecuadorian constitutionalism

has maintained an ambivalent relationship with constitutional

rigidity. Although the last three constitutions established rigor-

ous amendment procedures and mechanisms aimed at preserv-

ing constitutional supremacy, Ecuadorian political practice has

repeatedly resorted to methods of material flexibilization of the

8

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

constitutional text. In the case of the 1978/9 Constitution, this

was manifested in a high volume of amendments and the use of

legislative codifications with substantive effects; in the 1998 Con-

stitution, through de facto transformations backed by ordinary

legislative acts; and, in the 2008 Constitution, through disputes

over the scope of amendments, constitutional interpretation,

and the use of direct democracy mechanisms. The study con-

cludes that constitutional stability cannot be measured solely by

the formal duration of a constitution or by the number of pro-

mulgated constitutional texts, but also by the intensity and na-

ture of the internal modifications it undergoes while in force.

Furthermore, it highlights the high cost that constitutional

volatility inflicts on development. The Ecuadorian case demon-

strates the coexistence of formally rigid mechanisms alongside

political practices that tend to materially flexibilize the constitu-

tional order.

Keywords: constitutional reform, constitutional rigidity, constitu-

tional flexibility, Ecuadorian constitutionalism, constitutional su-

premacy, constitutional mutation.

9

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I. Introducción

La historia constitucional ecuatoriana ha sido estudiada frecuentemente des-

de la sucesión de textos constitucionales y la elevada cantidad de constitu-

ciones que el país ha tenido desde 1830. En este marco, Ecuador suele apa-

recer como uno de los casos paradigmáticos de volatilidad constitucional en

América Latina, junto con países como Venezuela y Bolivia (Negretto, 2010).

Sin embargo, esta aproximación ha tendido a concentrarse en el reemplazo

formal de constituciones y no tanto en las modificaciones efectuadas durante

la vigencia de un mismo texto constitucional. Esto ha dejado relativamente

inexplorada una dimensión fundamental de la dinámica constitucional ecua-

toriana: la intensidad, frecuencia y naturaleza de las reformas aplicadas den-

tro de cada ciclo constitucional.

El presente trabajo aborda precisamente esta problemática, se toman como

objeto de estudio las modificaciones constitucionales realizadas en Ecuador

desde el retorno al régimen constitucional a finales de la década de los setenta

del pasado siglo XX hasta la actualidad. Es decir, se analizan las constituciones

de 1978/9, 1998 y 2008, a través del examen tanto de los mecanismos jurídicos

previstos para su reforma como las modificaciones efectivamente ejecutadas

durante su vigencia. El propósito es identificar hasta qué punto el constitucio-

nalismo ecuatoriano reciente ha oscilado entre la flexibilidad y la rigidez cons-

titucional, así como las tensiones existentes entre supremacía constitucional,

práctica política y transformación institucional.

Desde una perspectiva teórica, el trabajo dialoga con la clásica distinción

formulada por James Bryce (1901) entre constituciones flexibles y rígidas,

junto con contemporáneos como Ferdinand Lassalle (2003 [1862]) y Albert

Venn Dicey (1982 [1885]), sumado a autores del siglo XX y más recientes

como Hans Kelsen (2009 [1934]), Riccardo Guastini (2003) y Luigi Ferrajoli

(2001). De este modo, la investigación no se limita a describir reformas

constitucionales, sino que busca problematizar -aplicando herramientas

del método histórico- el sentido político y jurídico de los mecanismos de

modificación constitucional, así como sus implicaciones para la estabili-

dad institucional, la jerarquía normativa y el ejercicio del poder constitu-

yente y constituido.

Metodológicamente, la investigación se basa en una revisión sistemática de

los textos constitucionales publicados en el Registro Oficial y sus respectivas

reformas, codificaciones y actos normativos relacionados. A partir de ello,

se construyó una base comparativa de modificaciones constitucionales, di-

ferenciando entre cambios de fondo y cambios de forma, además de tomar

en cuenta al artículo constitucional como unidad de análisis. Este enfoque

permite identificar no solamente las reformas formalmente aprobadas, sino

10

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

también fenómenos de mutación constitucional, alteraciones introducidas

mediante codificaciones legislativas y transformaciones constitucionales de

facto.

La hipótesis central del trabajo sostiene que el constitucionalismo ecuatoria-

no contemporáneo ha desarrollado una relación ambivalente con la rigidez

constitucional. Si bien las últimas tres cartas constitucionales establecieron

procedimientos agravados de reforma y mecanismos orientados a asegurar su

supremacía, en la práctica política se han producido distintas vías de flexibi-

lización material de su contenido, tanto a través de reformas intensivas como

mediante mecanismos indirectos, interpretativos o incluso extraconstitucio-

nales. Como resultado, la estabilidad formal de una constitución no necesaria-

mente ha significado estabilidad sustantiva de su contenido, esto demuestra

que la supremacía constitucional puede verse relativizada por dinámicas de

coyuntura, correlaciones de fuerza y estrategias institucionales que provocan

transformaciones constitucionales de modos distintos a los originalmente

previstos y autorizados.

II. La constitución como artefacto social

La constitución es uno de los artefactos más significativos del desarrollo de

las sociedades humanas organizadas política y jurídicamente (Carbonell,

2005). Si bien en perspectiva histórica se trata de un concepto polisémico,

en su acepción moderna apenas tiene unos dos siglos y medio de recorrido

(Ferreyra, 2013, p. 186). De este modo, es un organizador lógico relativamen-

te reciente, en cuanto a su rol como una ley suprema que opera como funda-

mento jerárquico de articulación de un sistema institucional de producción

de orden social con un catálogo de derechos y garantías para los miembros

de la comunidad política que se sujeta a esta. En palabras de Raúl Gustavo

Ferreyra (2013, p. 190), en la vía de Georg Jellinek (1998), “la afirmación ‘todo

estado necesita una constitución’ es definitivamente verdadera. Porque toda

asociación permanente de hombres, para que fuese tal, requiere un princi-

pio de ordenación conforme al cual se constituya y desenvuelva su voluntad”.

Sin embargo, más que un “principio”, el reciente desenvolvimiento de las

constituciones -y, en consecuencia, del derecho constitucional- ha atestigua-

do un carácter que de manera creciente da cuenta de constituciones cada vez

más “invasivas” (Guastini, 2003).

Hace más de un siglo, James Bryce (1901, p. vii) sostuvo que “una Constitución

es un Marco de Gobierno diseñado para prescribir la forma que toma la ad-

ministración de un Estado, para definir sus poderes sobre el ciudadano, y los

derechos del ciudadano en oposición a éste”, añadiendo que “puede ser estu-

diado tanto respecto de su forma cuanto como resultado de ciertas fuerzas

11

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políticas”.¹Asimismo, Bryce (1901), en un trabajo que fue originalmente pu-

blicado en 1884, propuso la distinción entre lo que denominó constituciones

flexibles y constituciones rígidas. Las primeras, según su clasificación, eran

aquellas que podían ser modificadas a través del trámite legislativo ordinario

aplicado en las demás leyes; mientras que, las segundas eran aquellas que no

podían ser alteradas de este mismo modo, razón por la cual, en consecuencia,

se erigían por encima de las demás leyes.

Esta nueva clasificación venía, para este autor, a modo de superar la que hasta

entonces había sido la distinción prevalente entre constituciones escritas y no

escritas, que resultaba poco afortunada y confusa, pues ius non scriptum fue

una categoría creada para enfatizar el uso de costumbres, pero una vez que es-

tas eran asentadas en algún tipo de soporte escrito, difícilmente podían seguir

siendo consideradas “no escritas” (Bryce, 1901, pp. 5-6). A su vez, las consti-

tuciones escritas de todas maneras dependen de prácticas consuetudinarias

para su puesta en marcha, y las “no escritas” se apoyan en elementos escritos

que pueden tomar forma estatutaria, jurisprudencial u otra.

De una manera más empírica, por una parte se habló de constituciones que

surgieron de forma natural u orgánica, con un desarrollo asimétrico y plural

respecto de sus fuentes y sus contenidos, mientras que, por otro lado, se apun-

tó hacia otras que aparecieron de coyunturas puntuales o momentos fundan-

tes, en los cuales se hizo un trabajo deliberado para producir generalmente

un solo cuerpo normativo, solemnemente tratado y aprobado de una forma

distinta a las demás leyes. A las primeras se las llamó “viejas”, y a las segundas,

“nuevas”, lo que a rasgos generales expresaba la división entre derecho con-

suetudinario y estatutario o la antigua diferenciación que hacían los romanos

entre ius y lex.

Las antiguas constituciones, que pertenecen al orden del common law, están al

mismo nivel de las otras leyes, proceden de las mismas autoridades legislativas

ordinarias, y se aprueban, modifican y derogan del mismo modo que el resto

de la legislación; pero, hay otro tipo de constitución que “se promulga no por

la autoridad legislativa ordinaria, sino por una persona u organismo superior

o con facultades especiales. Si es susceptible de modificación, solo dicha au-

toridad o persona u organismo especial puede modificarla. Cuando alguna de

sus disposiciones entra en conflicto con una disposición de la ley ordinaria,

prevalece la primera, y la ley ordinaria debe ceder” (Bryce, 1901, p. 9).²

1

La traducción es mía. El original en inglés dice: “A Constitution is a Frame of Government desig-

ned to prescribe the form which the administration of a State takes, to define its power over the

citizen, and the rights of the citizen against it. It may be studied both in respect to its form and as

a result of certain political forces.”

12

2

El original en inglés dice: “It is enacted, not by the ordinary legislative authority, but by some

higher or specially empowered person or body. If it is susceptible of change, it can be changed

only by that authority or by that special person or body. When any of its provisions conflict with

a provision of the ordinary law, it prevails, and the ordinary law must give way.”

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Algo particularmente interesante de esta distinción es que se fundamenta en

aspectos en parte legales y en parte políticos. Se plasma, pues, un orden ju-

rídico con una ley por encima de las demás, pero que además emana de un

poder político extraordinario y temporal que, al expresar poder constituyente,

fija límites al alcance de las acciones que pueden realizar los órganos de po-

der constituido, incluido el de cómo y sobre qué puede o no legislar; no ha de

extrañarnos la adopción de denominaciones tipo “constitución política” para

enfatizar esta condición.

III. La escala entre ﬂexibilidad y rigidez constitucional

Un contemporáneo de Bryce (1838-1922) y compañero de aulas en Oxford,

Albert Venn Dicey (1835-1922), al analizar esta misma distinción, ofreció un

contrapunto entre el modelo constitucional británico y el estadounidense, en-

fatizó la flexibilidad del primero en oposición a la rigidez del segundo. Si para

el primero, “cada una de sus partes puede ampliarse, reducirse, modificarse o

suprimirse con la misma facilidad”, para el segundo, “la totalidad o parte de

ésta sólo puede modificarse mediante algún método legislativo extraordina-

rio” (Dicey, 1982 [1885], p. 39). En otras palabras, la rigidez de modelos como

el estadounidense, no puede ser tal que únicamente se puedan aplicar cam-

bios al instrumento original mediante la instalación de un cuerpo asamblea-

rio extraordinario elegido y reunido exclusivamente para dichos fines, sino

que admite alteraciones y ajustes llevados a cabo por órganos constituidos del

Estado, pero esto requiere de procedimientos no ordinarios o especiales. De

esta manera, lo sostenido por Dicey contribuyó a desarrollar el punto interme-

dio entre la flexibilidad y la rigidez absoluta.

Ya en el siglo XX, autores como Hans Kelsen van a seguir esta línea de pen-

samiento. Así, Kelsen (2009 [1934], p. 114) sostuvo que “esto supone, sin

embargo, que una ley no puede derogar la Constitución, y que para modifi-

carla o derogarla es preciso llenar condiciones especiales, como por ejem-

plo una mayoría calificada o un quórum más elevado. En otros términos, es

necesario que la Constitución haya previsto para su modificación o dero-

gación un procedimiento diferente del legislativo ordinario y que presente

mayores dificultades”. Al respecto, son dos aspectos fundamentales los que

sobresalen: en primer lugar, que es el propio órgano constituyente el que

previó y dictaminó los mecanismos autorizados para cualquier cambio, y

en segundo lugar, que estos mecanismos deben guardar una complejidad

superior, al tratarse de un instrumento sensible sobre el que se asienta el

orden del Estado. Se requiere, en otras palabras, lo que Kelsen (2011 [1928])

había llamado tempranamente un “procedimiento agravado”, lo que ga-

rantiza tanto que la Constitución mantenga una jerarquía superior sobre

todo lo que pretende someter a sus límites, cuanto que sirva para disuadir

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o limitar a expresiones coyunturales del poder para que no puedan obrar

cambios sin más.

Sin embargo, Kelsen (2011) acompañaba su argumentación sobre la

Constitución con una reflexión sumamente importante: “¿para qué tantas pre-

cauciones si la normas de la Constitución, bien que prácticamente inmodifica-

bles, se encuentran, en realidad, casi desprovistas de fuerza obligatoria?” (p.

295). No era una pregunta del todo nueva, pues recuerda al ensayo de 1862 de

Ferdinand Lassalle (2003, p. 75), para quien “de nada sirve lo que se escriba en

una hoja de papel, si no se ajusta a la realidad, a los factores reales y efectivos

de poder” (cursivas en el original). Este último sostenía que una constitución

escrita podía quedar reducida a una mera hoja de papel sin validez real si no

reflejaba las verdaderas relaciones de fuerza dentro de un Estado. En otras

palabras de Kelsen (2011, p. 295), “[...] una Constitución en la que los actos in-

constitucionales y en particular las leyes inconstitucionales se mantienen vá-

lidos —no pudiéndose anular su inconstitucionalidad— equivale más o menos,

desde el punto de vista estrictamente jurídico, a un deseo sin fuerza obligatoria”

(las cursivas son mías).

La evolución reciente del artefacto constitucional, sin embargo, ha mostra-

do una tendencia hacia esa condición “invasiva” de la que Riccardo Guastini

(2003) hablaba; o, lo que sería en términos más apropiados, lo que llama “cons-

titucionalización del ordenamiento jurídico”:

Másbien, acogiendounasugerenciadeLouisFavoreu, por‘constitucionalización

del ordenamiento jurídico’ propongo entender un proceso de transformación

de un ordenamiento, al término del cual, el ordenamiento en cuestión resulta

totalmente ‘impregnado’ por las normas constitucionales. Un ordenamiento

jurídicoconstitucionalizadosecaracterizaporunaConstituciónextremadamente

invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislación como la

jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los actores políticos así como

las relaciones sociales (p. 153).

En otras palabras, el carácter jurídico de la constitución se impone sobre el po-

lítico. No es de extrañar que juristas adscritos al neoconstitucionalismo, como

Luigi Ferrajoli (2001), llevan la rigidez constitucional a otro nivel. La rigidez no

es solo formal en cuanto a cómo se reforma el texto constitucional, sino sus-

tancial respecto de cómo los derechos fundamentales son intangibles y actúan

como límites al poder de las mayorías, incluso cuando éstas están en un mo-

mento constituyente. Es decir, se plasman límites certeros desde el derecho a

lo que el poder popular está en condiciones de hacer o no al momento de darse

un nuevo pacto social.

14

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

IV. Los rendimientos sociales de la rigidez constitucional y

los costos opuestos

No obstante, parece haber una cuestión adicional que debe ser tratada y que,

aunque pueda pasar desapercibida, no es en lo absoluto una menor. Esta

tiene que ver con la razón de ser de la flexibilidad, rigidez o hibridez de la

constitución. Se trata de los rendimientos sociales -simbólicos y materiales-

del esquema adoptado y desarrollado. En otras palabras, por qué apostar por

uno y no por otro, por qué uno ha de ser deseable sobre el otro. Desde la

ciencia política, Carolina Curvale y Adam Przeworski (2006) han abordado la

cuestión del costo económico de la inestabilidad política. Estos autores han

tomado como esto mó para la estabilidad política a la sucesión constitucional

en las jefaturas de Estado, encontrando un hallazgo por demás significati-

vo para América Latina: “la tasa promedio de crecimiento durante los 1.468

años sin golpes de Estado fue de 1,59, en tanto que en los 95 años en que

hubo por lo menos un golpe, fue de 0,78”, añadiendo que “nuestra medida

sintética, la cantidad de años consecutivos de mandatos completados, vuelve

a mostrar que, así definida, la estabilidad política tuvo efectos positivos en el

crecimiento” (p. 162). De esta forma, demuestran que “la inestabilidad polí-

tica es económicamente costosa” (p. 132). Resultaría llamativo entrar a con-

siderar el cambio constitucional como elemento de potencial inestabilidad

dentro de un sistema político. Queda por sentado, por supuesto, que tanto

sistemas flexibles como rígidos pueden resultar estables, pero a contracara,

también ambos podrían fomentar inestabilidad, a tenor de la magnitud y

frecuencia de los cambios que realicen.

En cierto grado hasta el momento se ha hablado acerca de la (in)estabilidad a par-

tir del cambio constitucional en sentido amplio, o lo que equivale a decir el núme-

ro de constituciones que un Estado ha tenido, su durabilidad y recambio. Así, por

ejemplo, Gabriel Negretto (2010, p. 200) ha encontrado que en América Latina los

países con el mayor número de constituciones han sido: Venezuela (26), Ecuador

(18) y Bolivia (16), mientras que en el otro extremo están Paraguay (6), Uruguay (6),

Panamá (4) y Argentina (3). Sin embargo, de hecho el conteo oficial para el caso

ecuatoriano puede variar, al llegar a 20 (Ayala Mora, 2014; López, 2023a).

15

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Tabla 1.- Constituciones promulgadas en Ecuador, 1830–2008

#

Año

1830

Órgano Constituyente

#

Año

Órgano Constituyente

01

Congreso Constituyente de

Riobamba

11

1897

Convención Nacional, Quito

02

03

04

05

1835

1843

1845

1851

Convención de Ambato

Convención Nacional, Quito

Convención de Cuenca

12

13

14

15

1907

1929

1938

1945

Convención en Quito

Asamblea Nacional Quito

Asamblea Nacional Quito*

Convención Nacional, Quito

Asamblea Nacional Constituyente,

Quito**

06

1852

1861

Convención Nacional, Guayaquil

Convención Nacional, Quito

16

1946

1967

Asamblea Nacional Constituyente,

Quito**

07

17

Asamblea Nacional Constituyente,

Quito

08

09

10

1869

1878

1884

Convención Nacional, Quito

Convención de Ambato

18

19

20

1978

1998

2008

Comisiones y referéndum***

Asamblea Nacional

Convención Nacional, Quito

Asamblea Nacional Constituyente,

Montecristi

*No entró en vigencia, pues no se llegó a publicar en el Registro Oficial

**En la década de los setenta volvieron a estar vigentes de forma temporal por decisiones de las dictaduras civiles y mili-

tares de turno

***No hubo un cuerpo constituyente en sentido representativo estricto, pues la dictadura conformó comisiones de nota-

bles para desarrollar dos propuestas de constitución que luego fueron sometidas al pueblo ecuatoriano en referéndum

Fuente: Ayala Mora (2014), Registro Oficial (2026)

Elaboración: propia

Esto de por sí da una buena idea de los desafíos que presenta una muy eleva-

da volatilidad constitucional dentro de una historia constitucional por demás

accidentada, que arroja un promedio de duración para Ecuador menor a los

10 años y que se agrava todavía más si se considera los largos períodos de dic-

tadura en los que ha estado suspendida la vigencia de un orden constitucional,

lo que lleva a un promedio más real que oscila en torno a los ocho años (López,

2023a, p. 309; Ayala Mora, 2014, p. 15).³Sin embargo, no se ha profundizado

mayormente en las reformas efectuadas durante la vigencia de un mismo tex-

to constitucional; o, al menos de una forma que supere una mirada genera-

lizada que se suele quedar en una aproximación genérica de años en los que

se practicaron reformas. Así, por ejemplo, para el caso ecuatoriano, que es

el que nos ocupa en concreto, Negretto fija en cuatro las “reformas contabili-

zadas por año en que se realizaron enmiendas” para la Constitución de 1978,

mientras que tanto para la de 1998 como para la de 2008 lo hace en cero. Cabe

recordar que ya para 2011 la constitución ecuatoriana de 2008, conocida como

16

3

Para 2012, Ayala Mora (2014, p. 15) contabilizaba 154 años de vigencia constitucional, lo que daba

un promedio de vigencia de siete años y unos meses por constitución, pero con los años transcu-

rridos hasta 2026, éste asciende a ochos años y unos meses.

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

la de Montecristi, experimentó una primera generación de reformas, por lo

que no duró ni tres años con su diseño original (López, 2023a). El conteo, como

lo presenta Negretto (2010), de todas maneras puede resultar engañoso, pues

ofrece una aproximación superficial que no da cuenta de cambios más signifi-

cativos y voluminosos.

V. Los caminos del cambio: cómo se reforman las

constituciones en Ecuador

Para poder avanzar es preciso comprender los mecanismos de reforma que

se han planteado en las tres últimas constituciones ecuatorianas, a saber la de

1978/9, la de 1998 y la de 2008. La constitución que fue aprobada por el pueblo

ecuatoriano en las urnas en 1978, pero que entró en vigencia en agosto del año

siguiente, estableció en el artículo 143 que los legisladores, el presidente de la

República, el presidente de la Corte Suprema de Justicia, y el pueblo a través

de iniciativa popular estaban en capacidad de proponer reformas. La Cámara

Nacional de Representantes —denominación que adquirió el órgano legisla-

tivo nacional ecuatoriano entre 1979 y 1983— en dos debates debía discutir el

proyecto de reforma, esto requería una mayoría calificada de las dos terceras

partes de la totalidad de los miembros de la Cámara para ser aprobado. En

caso de ser así, se debía remitir el proyecto al presidente de la República para

su dictamen. Si este último era favorable, la reforma era promulgada. Sin em-

bargo, se sometía a consulta popular en el caso de que: el proyecto aprobado

por la Cámara hubiese obtenido dictamen parcial o totalmente desfavorable

del presidente de la República, o si el proyecto de reforma hubiera sido pre-

sentado por el presidente de la República y este hubiera sido rechazado parcial

o totalmente por la Cámara. La consulta popular se debía circunscribir exclu-

sivamente a la parte o partes del proyecto de reforma que hubieran sido objeto

de discrepancia.

En el caso del texto constitucional de 1998, en los artículos que van del 280

al 283, este podía ser reformado bien sea por el Congreso Nacional —deno-

minación que adquirió el órgano legislativo nacional ecuatoriano entre 1983

y 2008— o por consulta popular. Quienes estaban habilitados para presen-

tar proyectos de reforma constitucional eran los legisladores, con al menos

el respaldo de un veinte por ciento del total de ellos o de un bloque legisla-

tivo, el presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal

Constitucional o la ciudadanía, con el respaldo de al menos el uno por ciento

de los inscritos en el padrón electoral nacional. El Congreso Nacional pasaba

a conocer y discutir los proyectos de reforma constitucional, mediante el mis-

mo trámite previsto para la aprobación de las leyes, es decir con dos debates,

con un año de por medio entre uno y otro, y requiriéndose el voto favorable

de las dos terceras partes de la totalidad de miembros del Congreso para su

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aprobación. De aprobarse el proyecto, el Congreso lo debía remitir al presi-

dente de la República para su sanción u objeción. Este último podía también

someter a consulta popular la aprobación de las reformas constitucionales, en

cuyo caso se necesitaba previamente que se haya calificado el caso como de ur-

gencia por el Congreso Nacional con el voto de la mayoría de sus integrantes,

o si es que el Congreso Nacional no hubiera conocido, aprobado o negado las

reformas en el término de ciento veinte días contados a partir del vencimiento

del plazo de un año previsto entre el primer y segundo debate. En estos dos

casos, se debía poner en consideración del electorado los textos concretos de

reforma constitucional; de ser aprobados, se incorporarían inmediatamente a

la Constitución.

En tercer lugar, la Constitución de 2008 tecnificó, diversificó y aclaró los me-

canismos de reforma y cambio constitucional. A saber, se trata de tres: en-

mienda, reforma parcial y asamblea constituyente, según se detalla entre sus

artículos 441 y 444. La enmienda no puede alterar la estructura fundamental

del Estado, cambiar su carácter o elementos constitutivos, restringir derechos

o garantías, o alterar el proceso de reforma constitucional. La enmienda pue-

de llevarse a cabo por uno de dos caminos: por referendo o a través de trámi-

te legislativo especial en la Asamblea Nacional, que es la denominación que

tiene el órgano legislativo nacional ecuatoriano a partir de 2008. En el primer

caso, la enmienda puede ser solicitada por el presidente de la República o por

la ciudadanía con el respaldo de al menos 8% del registro electoral. Para su

aprobación se requiere el voto de la mayoría absoluta de los votos válidos. En

el segundo caso, la iniciativa corresponde al menos a la tercera parte de los

miembros de la Asamblea Nacional, con dos debates con un año de diferencia

entre ellos y con la aprobación de una mayoría calificada de las dos terceras

partes de la totalidad de asambleístas.

Por su parte, la reforma parcial no puede restringir derechos o garantías, ni

alterar el proceso de reforma constitucional. Este mecanismo requiere de un

procedimiento que obligatoriamente incluye el trámite legislativo especial en

la Asamblea Nacional y un referendo en el que participa el pueblo ecuatoriano

a través de las urnas. La iniciativa para una reforma parcial de la Constitución

la tiene el presidente de la República, una mayoría absoluta de la Asamblea

Nacional, o la ciudadanía con el respaldo de al menos el 1% del registro elec-

toral. Se debe tramitar en dos debates en el pleno de la Asamblea Nacional, los

cuales deben estar separados por noventa días. Si obtiene una mayoría absolu-

ta a favor, se pasa a referendo. En este, se requiere la mayoría absoluta de los

votos válidos para ser aprobada.

Por último, el texto constitucional de 2008 detalla que para hacer un cambio

de constitución, se requiere una consulta popular que puede ser solicitada

por el presidente de la República, por una mayoría calificada de la Asamblea

18

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Nacional o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el 12% del registro

electoral. La consulta debe contener un estatuto que establezca la forma de

elección de los representantes y las reglas del proceso electoral. Se aprueba

con la mayoría absoluta de los votos válidos. Todos los caminos de reforma o

cambio a partir de 2008 requieren de manera obligatoria un control previo y

vinculante, por parte de la Corte Constitucional.

Una vez revisados los mecanismos de reforma y cambio constitucional en los

tres casos de estudio, es importante notar un conjunto de elementos que abo-

nan a la rigidez constitucional, según Bryce (1901), así como al procedimien-

to agravado de reforma, en términos de Kelsen (2009). En los tres casos, la

Constitución no puede ser modificada de la misma manera que una ley y cada

una establece un procedimiento especial para el efecto. La iniciativa de refor-

ma constitucional está circunscrita a un grupo específico de actores, entre los

que están el presidente de la República, los legisladores y la ciudadanía. La

Corte Suprema de Justicia —o lo que viene a ser la Corte Nacional de Justicia

desde 2008— tenía iniciativa en 1978/9 y en 1998, mas no en 2008; el Tribunal

Constitucional —que antes de alguna manera fue el Tribunal de Garantías

Constitucionales y que más tarde se volvió la Corte Constitucional— la tuvo

únicamente bajo la vigencia de la de 1998.⁴Para la iniciativa desde la ciuda-

danía, el respaldo de un porcentaje del registro electoral queda estipulado en

1998 y 2008: 1% en el primer caso, 8% para enmienda, 1% para reforma parcial,

12% para una convocatoria a Asamblea Nacional Constituyente en el segundo.

Asimismo, en la de 1998 y 2008 se establecen condiciones de apoyo mínimo

para que los legisladores puedan presentar proyectos de reforma constitucio-

nal. En esta línea, el requerimiento de mayorías calificadas también es una

constante, cuando las reformas se dan en el órgano legislativo nacional, sin

pasar por las urnas. Asimismo, se recurre a la de 1998 y 2008 a plazos especia-

les de separación entre un primer y segundo debate de las reformas. En las

de 1978/9 y 1998 el trámite, además, requería, luego de una aprobación legis-

lativa, pasar al Ejecutivo para su pronunciamiento vinculante en calidad de

co-legislador. La de 2008, en cambio, estipula las limitaciones de lo que no se

puede modificar vía enmienda o reforma parcial y en todos los casos requiere

un control ex ante por parte de la Corte Constitucional e incluso deja abierta la

posibilidad a un control ex post, algo que se encuentra desarrollado en la Ley

Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

19

4

Cabe aclarar que las atribuciones y competencias de los organismos no han sido las mismas a lo

largo del tiempo de vigencia de las diferentes cartas constitucionales.

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Tabla 2. Comparativo de mecanismos de modiﬁcación constitucional en Ecuador, según

las constituciones de 1978/9, 1998 y 2008

Constitución

Mecanismos

1978/9

1998

2008

-Reforma

constitucional

-Reforma constitucional

-Enmienda

-Reforma parcial

-Asamblea Nacional Constituyente

Procedimientos

-Trámite legislativo

especial

-Consulta popular

-Trámite legislativo

especial

-Consulta popular

Enmienda:

-Referendo

-Trámite legislativo especial

Reforma parcial:

-Trámite legislativo especial y

referendo

Asamblea Nacional Constituyente:

-Consulta popular

Iniciativa

-Presidente de la

República

-Presidente de la

República

Enmienda:

-Presidente de la República

-Ciudadanía (8% del registro

electoral)

-Legisladores

-Corte Suprema de

Justicia

-Legisladores (20%

del total o un bloque

legislativo)

-Legisladores (mayoría calificada)

-Ciudadanía

-Corte Suprema de

Justicia

Reforma parcial:

-Tribunal Constitucional

-Ciudadanía (1% del

registro electoral)

-Presidente de la República

-Ciudadanía (1% del registro

electoral)

-Legisladores (mayoría absoluta)

Asamblea Nacional Constituyente:

-Presidente de la República

-Ciudadanía (12% del registro

electoral)

-Legisladores (mayoría calificada)

Plazos especiales

-

-Un año entre primer y

segundo debate

Enmienda:

-Un años entre primer y segundo

debate, en el caso de que se tramite

por vía legislativa especial

Reforma parcial:

-Noventa días entre primer y

segundo debate

-Plazo establecido para convocatoria

a referendo

Restricciones de

alcance

-

Restricciones para:

-alterar la estructura fundamental

del Estado,

-cambiar el carácter o elementos

constitutivos del Estado,

-restringir derechos o garantías, y

-alterar el proceso de reforma

constitucional

Control previo

-

-Corte Constitucional

No

Control posterior

-

Pronunciamiento

del Ejecutivo

Sí

20

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Constitución

1978/9

1998

2008

Mayoría

Trámite legislativo

especial:

Trámite legislativo

especial:

Enmienda:

requerida para

-Mayoría calificada (trámite

legislativo especial)

aprobación

-Mayoría calificada

-Mayoría absoluta votos válidos

(referendo)

Consulta popular:

-Mayoría absoluta de

votos válidos

Consulta popular:

-Mayoría absoluta de

votos válidos

Reforma parcial:

-Mayoría absoluta (trámite

legislativo especial)

-Mayoría absoluta de votos válidos

(referendo)

Asamblea Nacional Constituyente:

-Mayoría absoluta de votos válidos

Fuente: Constituciones de la República del Ecuador 1978/9, 1998, 2008.

Elaboración: propia.

VI. El análisis de las modiﬁcaciones constitucionales

Una vez que se tiene presente los mecanismos y procedimientos, se puede rea-

lizar un análisis más detallado de las modificaciones que se hicieron durante la

vigencia de cada una de estas tres constituciones. Para realizar la investigación

se recurrió al Registro Oficial como fuente primaria. Solamente se toman los

textos constitucionales allí publicados. Se realizó una búsqueda cronológica

inversa con el objetivo de encontrar las veces en que se efectuaron modifica-

ciones constitucionales, a lo largo de los años de vigencia de cada instrumen-

to. Así, por ejemplo, para el caso de la Constitución de 1978/9, se partió de la

última codificación que esta experimentó por parte del Congreso Nacional en

1997 (R.O. No. 2, 13 de febrero de 1997), para de allí pasar a las reformas que

se hicieron y publicaron en enero del año previo (R.O. No. 863, 16 de enero de

1996), luego las de enero del año anterior (R.O. No. 618, 24 de enero de 1995)

y así sucesivamente. Cada agrupación o paquete de modificaciones publicado

en el Registro Oficial es tomado como una “generación” de reformas, sin im-

portar el número de cambios que se hayan hecho, sean estos muchos, pocos

o uno solo.

La comparación de los textos constitucionales se hizo minuciosamente, per-

catándose de cualquier mínimo cambio, sea de redacción o de puntuación.

No se recurrió al uso de inteligencia artificial o alguna aplicación informática,

pues además la calidad de las imágenes de los textos en el Registro Oficial di-

ficulta la posibilidad de procesar los textos con un grado necesario de preci-

sión. Elementos como marcas de agua en las imágenes y anotaciones también

21

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requerían del ojo humano para comparar y contrastar cambios en los textos, a

lo largo del tiempo. Lo mismo aplica para diferencias sutiles, como el cambio

de mayúsculas o de minúsculas.

Conforme a la técnica legislativa, la unidad de análisis que se adopta es la del

artículo (Sanz Pérez, 2012, pp. 24-25). Esto quiere decir que, si bien se han rea-

lizado modificaciones, por ejemplo, al preámbulo —como ocurrió en 1983—⁵,

o a otras secciones, la contabilización de cambios guardará relación con el ar-

ticulado en sí de los textos constitucionales. A su vez, es importante notar que

se aplica una clasificación de cambios de forma y de fondo. Los primeros no

tienen potencial significativo para alterar el sentido del artículo. En la mayoría

de las ocasiones estos tienen que ver con modificaciones en el uso de mayús-

culas o minúsculas, relativos a la puntuación utilizada, como poner o quitar

comas, o cambiar los tiempos de conjugación verbal, pero de una forma que,

nuevamente, no impacta considerablemente sobre el contenido semántico del

artículo. Los segundos —los cambios de fondo—, por oposición, son aquellos

en los que la modificación es suficiente para alterar el sentido. Si bien es cierto

que cualquier cambio en una carta constitucional no es menor, pues a lo largo

de los años de vigencia de la de 1978/9, por ejemplo, hay momentos en los que

parece tomarse volitivamente una decisión de cambiar la “ley” por la “Ley”,

o viceversa, o de reemplazar “legisladores” por “diputados”, o viceversa, no

se desconoce que el hablar en mayúscula de la “Ley” tiene implicaciones sig-

nificativas desde la comprensión del derecho -que igual, los juristas optan en

algunos casos por usarlo en minúscula y en otros en mayúscula-, lo que puede

remitir a debates desde la propia filosofía del derecho como, por ejemplo, los

que hay en Kelsen (2009 [1934]) o en Carl Schmitt (1983 [1931]), lo cierto es que

se hace la distinción con fines estrictamente analíticos. Además, se lo hace a

conciencia de los medios tecnológicos disponibles, particularmente durante

la década de los ochenta y primera parte de noventa, donde no se usaban de

forma generalizada procesadores de textos, por lo que hay casos que eviden-

cian casi con certeza un error de tipeo mecanográfico, así que tampoco sería

adecuado clasificar a estos como cambios sustantivos del texto constitucional.

De hecho, sólo la constitución de 1978/9 da cuenta de cambios de forma; en

adelante, al trabajar con procesadores de texto, ordenadores y realizar cam-

bios sobre archivos digitales previos, ya se plasman cambios únicamente de

fondo. De todas maneras, la suma de los cambios de fondo y de forma da un

total agregado y este es incluido.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la revisión y comparación de los

textos constitucionales también se hizo para constatar que las disposiciones

5

El preámbulo original decía: “el pueblo del Ecuador, en ejercicio de su soberanía, expide y san-

ciona, mediante referéndum, su Constitución”. En 1983 este fue cambiado a: “la República del

Ecuador, fiel a sus orígenes históricos y decidida a progresar en la realización de su destino, en

nombre de su pueblo, invoca a Dios y se organiza fundamentalmente por medio de esta Constitu-

ción Política”.

22

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

de reforma se hayan hecho efectivas. Parecería innecesario o contraintuitivo,

pero de hecho se encuentran casos en los que la reforma mandaba hacer de-

terminado cambio en un artículo, pero esta era procesada de manera distinta,

por ejemplo, en la codificación que se llevaba a cabo.

VII. Los cambios aplicados a la Constitución de 1978/9

Con estos antecedentes se puede encontrar que la Constitución de 1978/9 tuvo

8 generaciones de reformas, a saber: en 1983, en 1984 dos veces, en 1992, en

1993, en 1995, en 1996 y en 1997.⁶Las de 1984, 1993 y 1997 respondieron a codi-

ficaciones que fueron realizadas por el Plenario de las Comisiones Legislativas,

órgano encargado de aquello en la Constitución de aquel momento. Si bien en

principio las codificaciones se supone que solo organizan el texto para produ-

cir una versión limpia que incorpore reformas varias y dispersas que se ha-

yan realizado a un mismo cuerpo normativo a lo largo de varios años (Iñesta

Pastor, 2013; Jerez Delgado y Pérez García, 2009), la verdad es que, se las cuenta

porque en todos los casos hubo cambios, no solamente de forma sino también

de fondo.

Los datos son muy significativos. Solo en la primera generación de reformas,

la de 1983, se modificaron 94 artículos de 144, lo que equivale a decir que 65% o

prácticamente las dos terceras partes del articulado que tenía la Constitución

en su versión original fue alterado (R.O. No. 800, 27 de marzo de 1979). De estos

94 artículos con modificaciones, 77 fueron de fondo y 17 de forma. Esto no es

de sorprenderse por el cuestionable origen del texto constitucional, pues fue

resultado del Plan de Reestructuración Jurídica del Estado impulsado por el

triunvirato del Consejo Supremo que gobernó el Ecuador entre 1976 y 1979,

bajo el cual se conformaron comisiones de notables con cierta representación

corporativa, pero sin legitimidad de origen democrático, para desarrollar dos

propuestas de constitución que fueron sometidas a elección del pueblo ecuato-

riano (López, 2020). Como expresó Alejandro Ponce Martínez (1986), docente

universitario que llegaría a ejercer como Director de Asesoría Jurídica durante

la presidencia de León Febres-Cordero (1984-1988): “Ciertamente la razón por

la cual la Constitución de 27 de marzo de 1979 debe ser nuevamente refor-

mada se remonta a su origen, puesto que, como sabemos fue el producto de

una imposición dictatorial. Los representantes del pueblo no tuvieron partici-

pación alguna y fueron aquellas comisiones asalariadas de la dictadura mili-

tar las que, engañando a la ciudadanía, elaboraron, en forma espuria el texto

6

Respectivamente: R.O. No. 569, 1 de septiembre de 1983; R.O. No. 763, 12 de junio de 1984; R.O.

No. 793, 25 de julio de 1984; R.O. No. 93, 23 de diciembre de 1992; R.O. No. 183, 5 de mayo de

1993; R.O. No. 618, 24 enero 1995; R.O. No. 863, 16 de enero de 1996; R.O., No. 2, 13 de febrero de

1997. En 1984 hubo 2 publicaciones de reformas constitucionales en el Registro Oficial porque la

primera, la de junio, era una codificación, pero que salió con un error; la segunda, publicada en

julio, consistía en una fe de erratas; sin embargo, como se dijo, cada publicación de reformas en

el Registro Oficial se cuenta por separado.

23

RFJ - Revista Facultad de Jurisprudencia

e-ISSN: 2588-0837 | Vol. N° 19 | Junio 2026

constitucional que hoy nos rige” (p. 114). La historia en sí de esta primera ge-

neración de reformas se remonta a la pugna entre el Ejecutivo y el Legislativo,

comandados en un primer momento por Jaime Roldós y Asad Bucaram, lo

que llevó a acalorados debates en la Cámara Nacional de Representantes y a la

amenaza de Roldós de convocar a una consulta popular, cosa que finalmente

no ocurrió, debido a la muerte accidental de Roldós en mayo de 1981 y la de

Bucaram en noviembre del mismo año. Se configuró una nueva mayoría legis-

lativa y las reformas fueron tramitadas durante la administración de Osvaldo

Hurtado con Gary Esparza Fabiani a cargo de la Cámara.

En 1984 se efectuó una primera codificación de la constitución de 1978/9. Se

hizo “en cumplimiento de lo establecido por la Disposición Transitoria Cuarta

de la Ley Reformatoria de la Constitución Política, promulgada en el Registro

Oficial No. 569 de 1^ode septiembre de 1983” (R.O. No. 763, 12 de junio de

1984). A saber, dicha disposición transitoria mandaba que “el Plenario de las

Comisiones Legislativas codificará la Constitución, con sus reformas, dentro

del lapso de 90 días, contados a partir de la finalización del período ordinario

de sesiones de la Cámara Nacional de Representantes de 1983”. Si bien evi-

dentemente se excedieron en el tiempo, lo que más importa es el alcance de

dicha codificación. En el derecho hispanoamericano, el esfuerzo codificador

y la comprensión teórica de este suele remontarse a mediados del siglo XIX

con la creación en España de la Comisión General de Codificación. En este

sentido, Emilia Iñesta Pastor (2013), ha dicho que “el cambio hacia un Estado

Liberal con un nuevo modelo de Estado y sociedad exigía una reforma legisla-

tiva que pusiera fin a la abundante, atrasada y dispersa legislación existente,

iniciándose entonces el proceso de elaboración de unos mismos Códigos para

toda la Nación. Técnica codificadora en la que se depositaron las esperanzas

de una auténtica reforma del Estado y de la sociedad al quedar vinculada a la

modernidad [...]” (p. 66). Además, cita a Joaquín Torres Mena, para quien “la

codificación, en fin, si no fuese una obra esencialmente buena, habría que

aceptarla como obra ineludiblemente necesaria” (1874, p. 193).

Como resultado de la referida codificación efectuada en 1984, publicada en

junio, se encuentran cambios en 57 artículos. La gran mayoría, 48, son de for-

ma, pero hay 9 cambios que resultan de fondo. Así, por ejemplo, en el artículo

10, se inserta como inciso el contenido del que era el artículo 144.⁷A su vez,

el artículo 144 es suprimido. Por otra parte, mediante la codificación se mo-

difica el último inciso del artículo 30, referido a promover el servicio social y

civil de la mujer, cambia “la capacidad de la mujer campesina de los sectores

marginados” por “la capacitación de la mujer campesina y la de los sectores

7

El artículo 144 del texto original de la Constitución era una disposición general que establecía que

“en cuanto a las personas jurídicas ecuatorianas o extranjeras se está a lo dispuesto en la ley”. Más

allá de que resultase una disposición aislada en el último artículo de la Constitución y que pudiera

haber adquirido más sentido dentro del artículo 10, lo cierto es que esto no fue parte del mandato

de las reformas aprobadas por la Cámara Nacional de Representantes y por el Ejecutivo.

24

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

marginados”. De esta forma, no solo cambia “capacidad” por “capacitación”,

sino que también separa en dos grupos los beneficiarios de esta. Y, lo que re-

sultaba más notorio, el artículo 140, referido a la integración del Tribunal de

Garantías Constitucionales, no se asemejaba en nada a lo aprobado en la re-

forma ejecutada por la Cámara Nacional de Representantes y validada por el

poder Ejecutivo. El mes siguiente se hizo una nueva publicación en el Registro

Oficial con una fe de erratas, al modificar el contenido del artículo en cues-

tión para que refleje lo que había sido aprobado por la reforma constitucional.

Pero esto significa que durante cuarenta y tres días estuvo vigente un mandato

de integración del Tribunal de Garantías Constitucionales ajeno a lo aprobado

por los órganos del poder público.

áá el alcance del ejercicio de codificación por parte de un órgano como el

Plenario de las Comisiones Legislativas. Este último amparado en una disposi-

ción transitoria, bien pudo haberse excedido en sus capacidades, sino que en

consecuencia abrió la puerta a un procedimiento sui generis y extraconstitu-

cional de reforma constitucional, vía codificación legislativa. No sería la única

vez que ocurriría.

La siguiente generación de reformas se hizo ya en la década de los noventa,

luego de que en 1986 el gobierno de Febres-Cordero fracasó en su intento de

modificar la constitución a través de una consulta popular para permitir la

participación de candidatos independientes en las elecciones (Salgado, 1986).

Se le preguntó al pueblo ecuatoriano: “Compatriota ¿Quiere usted que los ciu-

dadanos independientes tengan pleno derecho a ser elegidos sin necesidad de

estar afiliados a partido político alguno, confirmando así la igualdad de todos

los ecuatorianos ante la ley?” El 56,85% se opuso, lo que significó un revés para

el oficialismo, que además perdió espacio en en el Congreso, pues el plebiscito

se hizo junto con la renovación de diputados provinciales, como se hacía en

aquel momento a mitad de periodo.

Durante la presidencia de Rodrigo Borja (1988-1992), se llevó adelante un nuevo

esfuerzo de reforma constitucional, en este caso centrado en el sistema de ad-

ministración de justicia. A mediados de 1991 se impulsó un espacio de diálogo

legislativo, a cargo de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso,

integrada por juristas de diversas tendencias políticas, la tarea de diseñar un

proyecto integral de reestructura de la Función Judicial. Finalmente, las refor-

mas se aprobaron en los primeros meses del gobierno de Sixto Durán Ballén

en diciembre de 1992. Se modificaron 18 artículos en total, todos ellos de fon-

do. Entre otros, fue el momento en que se cambió la Función Jurisdiccional

por Función Judicial y, como parte de ello, se creó el Consejo Nacional de la

Judicatura, además de aclarar y expandir las competencias del Tribunal de

Garantías Constitucionales, entre otros asuntos.

25

RFJ - Revista Facultad de Jurisprudencia

e-ISSN: 2588-0837 | Vol. N° 19 | Junio 2026

En mayo del siguiente año se publicó una segunda codificación de la

Constitución de 1978/9, labor que fue encargada al Plenario de las Comisiones

Legislativas, nuevamente a través de una disposición transitoria en las refor-

mas aprobadas. En este ejercicio un total de 120 artículos fueron modificados,

110 de forma, pero volvió a aparecer la reforma constitucional vía codifica-

ción legislativa en 10 artículos. Así, por ejemplo, en el artículo 29, referido a lo

que comprende el derecho a la seguridad social, se separa la última parte del

numeral 2 y se la convierte en uno aparte, esto aumentó de 3 a 4 numerales.

Otro ejemplo es cómo se inserta como artículo 60 el texto del que era para ese

momento el 144 —y que antes había sido el 145. También se puede hablar del

cambio en el artículo 62, mediante el cual su texto pasa de decir que “para

el cumplimiento de sus labores y de las Comisiones Legislativas, el Congreso

Nacional dictará la Ley Orgánica de la Función Legislativa”, a decir que “para

el cumplimiento de sus labores y de las Comisiones Legislativas, el Congreso

Nacional se regirá por la Ley Orgánica de la Función Legislativa” (las cursivas

son mías).

Asimismo, en el artículo 117, así como en el 128, aparece un cambio que pare-

cería menor, pues se modifica “Comisión de Valores Corporación Financiera

Nacional” por “Corporación Financiera Nacional”. La labor de codificación,

como se ha dicho, es de carácter técnico-legislativo, orientada a ordenar refor-

mas acumuladas y no a legislar de nuevo. Sin embargo, al modificar la denomi-

nación de la entidad financiera en cuestión en la Codificación de mayo de 1993,

el Plenario de las Comisiones Legislativas no sólo ordenó la Constitución, sino

que consolidó a nivel constitucional un cambio que había sido tratado en el

Congreso de la época, en torno a la agenda de reforma financiera del Ejecutivo.

En 1992, se había publicado ya la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado

que sentó las bases financieras para que la Corporación Financiera Nacional

(CFN) empezara a desvincularse operativamente de la banca de primer piso.

Esto es, el cambio de denominación de la CFN mediante una codificación —

que no había sido parte de ningún mandato aprobado a través del trámite for-

mal de reforma constitucional— fue una maniobra con la que el Congreso de

la época utilizó la codificación para allanar cambios trazados a través de ins-

trumentos legales de inferior jerarquía y, simultáneamente, actuar de forma

preventiva para consolidar dichas transformaciones estructurales.

De esta manera, se adelantó el texto de la Carta Magna a proyectos legislativos

de privatización y reforma que se sancionaron formalmente al poco tiempo,

como la Ley de Mercado de Valores expedida el 28 de mayo de 1993, es decir

apenas 23 días después de publicada la codificación que fue donde se supri-

mió lo de “Comisión de Valores” y, más adelante, la Ley de Modernización del

Estado, conocida también como la Ley 50, aprobada en diciembre de ese mis-

mo año.

26

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Así, la Constitución mutó para alinearse con una agenda económica legislativa

que allanó el camino para cambios de rango constitucional hechos a través de

acto legislativo ordinario. Entonces, la lógica subyacente es preocupante: si se

hace un aparente cambio de forma en la denominación de una entidad conte-

nida en la Constitución para responder a actos normativos inferiores previos,

se asume que luego cualquier ley de menor jerarquía puede instrumentar alte-

raciones considerables en dicha institución pública. Esto pone en entredicho

el principio de jerarquía normativa. Al hacer esto, la ley ordinaria actuó de

facto a la larga como una norma reformatoria de la Constitución, al desna-

turalizar el principio de supremacía constitucional. Esto queda más claro al

entender que, al eliminar las palabras “Comisión de Valores”, se transformó el

rol del Estado en la economía y la asignación del crédito en Ecuador. Desde su

creación en 1964, la institución funcionaba bajo el modelo del Estado desarro-

llista de la época. Tenía la facultad de emitir y regular valores en el mercado

financiero de forma directa para captar recursos públicos y privados, actuaba

como una banca de primer piso. Es decir, la institución entregaba créditos de

forma directa a sectores industriales, agrícolas y empresariales estratégicos

elegidos por el Estado. Quitarle el componente de comisión de valores, prepa-

ró el camino legal para consumar la transformación de la CFN hacia una banca

de segundo piso.

Finalmente, la codificación de 1993 incorporó el artículo 145 —aprobado ori-

ginalmente como un inciso por el acto de reforma constitucional— e introdu-

jo un precepto completamente inédito: el artículo 147. Este último estipulaba

que «la ley determinará las normas para la organización y funcionamiento

del Tribunal de Garantías Constitucionales y los procedimientos para su ac-

tuación», una disposición que no formaba parte de las reformas ratificadas.

En consecuencia, el Plenario de las Comisiones Legislativas no se limitó a su

función codificadora, sino que ejerció facultades legislativas con rango de re-

forma constitucional. Dicha actuación, además, privó al Poder Ejecutivo de su

potestad constitucional para pronunciarse al respecto.

En agosto 1994, el gobierno de Durán Ballén impulsó una consulta popular

con siete preguntas, de las cuales 6 fueron aprobadas (López, 2023b, p. 163).⁸

De ellas se desprendieron tres bloques de reformas constitucionales, en dos

generaciones, la primera plasmada en el Registro Oficial No. 618 del 24 de

enero de 1995 y la segunda en el No. 863 del 16 de enero de 1996. En 1995

se modificaron 11 artículos, todos de fondo; en 1996, fueron 110 los artículos

con cambios, también todos ellos de fondo. Estas reformas abarcaron desde

el reconocimiento de la doble nacionalidad hasta la participación de candida-

tos independientes en las elecciones; es decir, logró lo que en 1986 había sido

rechazado. De igual manera, se definió al Estado ecuatoriano también como

27

8

La que fue rechazada tenía que ver con aprobar que los legisladores manejen fondos del presu-

puesto general del Estado.

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e-ISSN: 2588-0837 | Vol. N° 19 | Junio 2026

descentralizado, pluricultural y multiétnico. Apareció la Defensoría del Pueblo

y el reconocimiento constitucional de entidades de seguridad social propias de

la Fuerza Pública. Se cambió la distribución de los legisladores provinciales, y

al Tribunal de Garantías Constitucionales por un Tribunal Constitucional, con

atribuciones más claras y fuertes de control de constitucionalidad. Se separa-

ron y aclararon los roles de la Procuraduría General del Estado y del Ministerio

Público y se realizaron ajustes en el régimen seccional. En noviembre de 1995

se hizo un nuevo llamado a las urnas por parte del gobierno de Durán Ballén,

pero en esta ocasión el desgaste era evidente y no se aprobó ninguna de las 11

preguntas. Las reformas hechas en 1995 y 1996 formaron un conjunto muy am-

plio de cambios de gran calibre, que antecedieron a la presidencia de Abdalá

Bucaram y los sucesos que se detonaron con esta, lo que encauzó un nuevo

proceso un nuevo proceso constituyente.

Pero, antes de ello, se efectuó una última codificación de la Constitución de

1978/9, aquella que vio la luz el 13 febrero de 1997, apenas siete días después

del derrocamiento de Bucaram. En esta tercera y última codificación, 111

artículos experimentaron cambios, 100 de forma y 11 de fondo. Así pues,

hay cambios que van desde reemplazar el verbo garantizar por reconocer

en el artículo 17, referido al derecho al asilo para extranjeros, se modifi-

có el término por “competencia” por “jurisdicción” en el artículo 26 sobre

la Corte Suprema de Justicia, hasta integrar dentro del artículo 22 como

tercer inciso del literal f) del numeral 19, un texto que debía ser el primer

inciso en el artículo 110 de la codificación de 1993 o el que pasa a ser el ar-

tículo 135 de la codificación de 1997, de acuerdo a lo que fue aprobado por

la reforma constitucional. De esta forma, se pasa de un título de la constitu-

ción a otro un inciso completo, relativo a la asistencia de un abogado defen-

sor en caso de interrogatorio, sin que esto haya sido parte de las reformas

aprobadas. Por otra parte, el artículo 86, en el literal d), el mandato de la

reforma constitucional, era que la comisión legislativa se denomine “De lo

Económico: Agrario, Industrial y Comercial”, pero se la mantuvo como “De

lo Económico, Agrario, Industrial y Comercial”, a pesar de que claramente

la reforma aprobada textualmente estableció que: “en el literal d) sustitú-

yase la primera coma (,) por dos puntos (:)”. En cambio, en el artículo 103,

entre otras modificaciones, en el literal p) aparece un segundo inciso que

no fue parte de la reforma constitucional, en el que se establece que: “En

los años en que corresponda posesionar al Presidente y Vicepresidente de

la República, el Presidente saliente presentará su informe ante el Congreso

Nacional dentro de los días comprendidos del 2 al 10 de agosto”. En el artí-

culo 144, se modifica el alcance de la potestad de la Contraloría General del

Estado, cambió de la siguiente forma: “...determinar responsabilidades ad-

ministrativas y presunciones de responsabilidad civil y penal” a “...determi-

nar responsabilidades civiles, administrativas y presunciones de responsa-

bilidad penal”. Nuevamente, puede ser que el Plenario de las Comisiones

28

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Legislativas hizo ajustes necesarios, pero se hizo a pesar de que fue aproba-

do oficialmente mediante el procedimiento de reforma constitucional, en

lugar de corregir a través del proceso adecuado.

La Constitución aprobada en 1978, publicada en el Registro Oficial en 1979, se

mantuvo vigente hasta 1998. Tuvo 144 artículos en su diseño original y terminó

con 181 en su última codificación. En sus casi veinte años de vida, experimen-

tó un total de 522 cambios en sus artículos, de los cuales 247 han sido clasifi-

cados como de fondo y los restantes 275 como de forma. Los tiempos verbales

se cambiaban una y otra vez, los signos de puntuación se movían de un lugar a

otro, las mayúsculas iban y volvían. Incluso sin descontar cambios no sustan-

tivos, de todas maneras la cifra de modificaciones de fondo resulta impresio-

nante. Con ello, pese a que ha sido una de las constituciones nominalmente de

mayor duración en la historia republicana de Ecuador (López, 2023a), surge la

pregunta si en realidad al final era la misma.

Tabla 3. Síntesis de las modiﬁcaciones a la Constitución de 1978/9

# artículos modificados

Año

1983

1984

1992

1993

1995

1996

Generación

Mecanismo

Procedimiento

De fondo

77

De forma

17

Total

1

2

3

4

5

6

7

8

Reforma

constitucional

Reforma

legislativa

94

Reforma

constitucional

Codificación

legislativa

9

1

48

0

57

1

Reforma

constitucional

Codificación

legislativa

Reforma

constitucional

Reforma

legislativa

18

10

11

110

0

18

Reforma

constitucional

Codificación

legislativa

110

0

120

11

Reforma

constitucional

Reforma

legislativa

Reforma

constitucional

Reforma

legislativa

0

110

1997

Reforma

constitucional

Codificación

legislativa

11

100

111

Total

247

275

522

Fuente: Registro Oficial

Elaboración: propia

29

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VIII. Los cambios (no) aplicados a la Constitución de 1998

En cuanto a la Constitución de 1998, su historial de reformas es muy dis-

tinta. En realidad, durante los diez años que estuvo vigente, no fue objeto

de ninguna modificación, al menos a través del procedimiento formal que

se estableció para este efecto. Sin embargo, su supremacía también quedó

en entredicho, igual que el control de constitucionalidad; de nuevo, un acto

legislativo ordinario terminó imponiéndose. En su artículo 264 quedó expre-

samente establecido que “la unidad monetaria es el Sucre, cuya relación de

cambio con otras monedas será fijada por el Banco Central”. A su vez, según

el artículo 261, “el Banco Central del Ecuador [...] tendrá como funciones es-

tablecer, controlar y aplicar las políticas monetaria, financiera, crediticia y

cambiaria del Estado y, como objetivo, velar por la estabilidad de la moneda”.

Durante el gobierno de Jamil Mahuad (1998-200), sin embargo, se dio paso

a la dolarización de la economía en medio de una de las más graves crisis

económicas que ha experimentado el Ecuador, con enormes consecuencias

políticas y sociales.

Mahuad anunció en enero del 2000 en una cadena nacional televisada la do-

larización de la economía, además sin acompañarlo de instrumentos jurí-

dicos que respaldaran la medida (Robles, 2022). El subterfugio era que se

mantenía el sucre como circulante en calidad de moneda metálica fracciona-

ria, pero con el dólar estadounidense haciendo las veces de unidad de facto

circulando como papel moneda (Mahuad, 2021, pp. 535-536). Jurídicamente,

el Ejecutivo tomó una atribución que la Constitución no le permitía. Mahuad

fue derrocado, pero el gobierno de su sucesor, Gustavo Noboa, al consta-

tar que no había condiciones para una reforma constitucional, utilizó una

ley para viabilizar el cambio. En marzo del 2000 se aprobó la Ley para la

Transformación Económica del Ecuador, conocida como Ley Trole I. Este

cuerpo legal modificó el rol del Banco Central del Ecuador, al eliminar su

facultad de emitir sucres y oficializó al dólar como la moneda de curso legal

en el país (Verdesoto, 2023). Técnicamente, una ley de menor rango pasó por

encima de la Constitución.

Diversos sectores sociales y políticos presentaron demandas ante el Tribunal

Constitucional, argumentaban una flagrante violación del artículo 264 de la

Constitución. Sin embargo, en consideración de las circunstancias de la eco-

nomía ecuatoriana, además de la medida que el gobierno había adoptado de

sostener el sucre en su mínima expresión, el Tribunal optó por no bloquear la

ley. Con esto, pese a que la Constitución decía otra cosa, la fuerza de las cir-

cunstancias plasmó un cambio constitucional de facto. La década de vigencia

de la Constitución de 1998 se desarrolló junto con una gran inestabilidad en

el sistema político. Tras la caída de Bucaram, le siguieron otros siete presi-

dentes -Rosalía Arteaga, Fabián Alarcón, Jamil Mahuad, Gustavo Noboa, Lucio

30

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Gutiérrez, Alfredo Palacio, Rafael Correa-, con nuevos golpes que terminaron

anticipadamente los mandatos de Arteaga, Mahuad y Gutiérrez. Esto sin con-

tar, además, el brevísimo triunvirato que duró unas pocas horas luego de la

salida de Mahuad.⁹

IX. Los cambios aplicados a la Constitución de 2008

En este escenario, Correa ganó las elecciones de 2006 con una plataforma

“anti partidocracia”, con lo que la agrupación política que lo auspició, Alianza

País, no presentó candidatos a legisladores, a fin de deslegitimar al Congreso

Nacional, bajo la promesa de campaña de convocar una Asamblea Nacional

Constituyente (López y Cilio, 2025, p. 62). Su segundo decreto ejecutivo, una

vez posesionado, fue para convocar una consulta popular en este sentido. En

los considerandos de este instrumento se podía leer “que la Constitución vi-

gente tiene defectos sustanciales como su carácter patrimonialista y corpora-

tivista, la ausencia de espacios para la colaboración armónica que debe existir

entre el Ejecutivo y el Legislativo, carencias en la autonomía del poder judi-

cial, y de los procedimientos electorales y el debilitamiento de la acción del

Estado en la actividad económica”. Una mayoría legislativa se opuso, pues la

Constitución de 1998 no contemplaba la figura de una Asamblea Constituyente

como mecanismo para cambiar la Constitución, sino únicamente la “Reforma

Constitucional” por vía del Congreso. Además, el artículo 104 determinaba que

el presidente de la República sólo podía convocar a consulta popular en dos

escenarios específicos: o bien para reformas constitucionales, únicamente si

el Congreso Nacional las había rechazado previamente o si no las tramitaba en

los plazos fijados; o bien para asuntos de “trascendental importancia para el

país”, pero no para redactar una nueva Carta Magna que disolviera los poderes

vigentes. El Tribunal Supremo Electoral destituyó a 57 diputados, amparados

en una disposición de la Ley de Elecciones, so pretexto de que estaban inter-

firiendo con un proceso electoral en curso. En abril de 2007, los vocales del

Tribunal Constitucional (TC) emitieron un fallo en el que aceptaban un recur-

so, ordenaron la restitución en sus funciones de 50 de los 57 diputados oposi-

tores que habían sido removidos. El Congreso, que había pasado a operar con

suplentes cooptados, destituyó sumariamente a los vocales del TC, pese a la

condena de organismos internacionales y de los sectores de oposición. Ambos

casos siguen a la fecha en el Sistema Interamericano, a la espera de una re-

solución, con el antecedente de que la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ya condenó al Estado ecuatoriano con anterioridad por un ejercicio

similar de destitución sumaria de los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal

Constitucional en 2004 (véase casos Quintana Coello y otros vs. Ecuador, 2013;

y, Camba Campos y otros vs. Ecuador, 2013).

31

9

Se refiere al Consejo de Estado o Junta de Salvación Nacional que se proclamó por parte del coro-

nel Lucio Gutiérrez, el dirigente indígena Antonio Vargas, y el expresidente de la Corte Suprema

de Justicia, Carlos Solórzano.

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La nueva constitución entró en vigencia en octubre de 2008 y se mantiene hasta

la presente fecha, pese a un intento formal que no prosperó en las urnas para

convocar a una nueva Asamblea Constituyente en 2025, que también fue obje-

to de disputa respecto del control constitucional de la convocatoria, solo que

en este caso el órgano electoral —ahora el Consejo Nacional Electoral (CNE) —,

no aceptó convocar directamente a la consulta popular cuando el presidente

Daniel Noboa le remitió el decreto ejecutivo, sino que resolvieron enviarlo a

la Corte Constitucional para que se cumplan las exigencias del proceso cons-

titucional. A pesar de que ciertos sectores lo han visto como una ratificación

de la consulta de 2008 (Acosta, 2025), no es con exactitud lo que se decidió.

Más aún, es menester indagar sobre las modificaciones que se han hecho a la

Constitución de Montecristi en sus años de vigencia.

En este caso, al hacer un ejercicio análogo al efectuado para la constitución

de 1978/9, se identifican un total de 7 generaciones de reformas, a saber: 2011,

2015, 2018, 2019, 2021, y dos en 2024.¹⁰La primera de ellas, como se dijo, se con-

cretó antes de que la Constitución cumpliera tres años. Se aprobó un conjunto

de enmiendas a través de un referendo. Los temas abarcaron la caducidad de

la prisión preventiva, medidas alternativas a la prisión, la separación de acti-

vidades financieras y comunicacionales, así como aspectos sobre la integra-

ción del Consejo de la Judicatura. En palabras del presidente de la República

del momento, se trataba de una “metida de mano” a la justicia (Jadán, 2019,

p. 73). Como resultado del proceso, se conformó un Consejo de la Judicatura

Transitorio, al que se le encargó llevar adelante la reestructuración de toda la

Función Judicial, para lo cual se le dio un año y medio (p. 81).

En cambio, en el año 2015 se avanzó un proceso de enmiendas constitucio-

nales que había arrancado en junio de 2014, pero esta vez no vía referendo,

sino a través del trámite legislativo también previsto en el artículo 441 de la

Constitución. Se trató de nada menos que de quince cambios. El oficialismo

hizo uso de la considerable mayoría legislativa que había conseguido en las

elecciones generales de 2013, en las cuales, junto con sus aliados, habían logra-

do 100 de 137 curules (73%); esto, en parte gracias a reformas electorales sobre

la fórmula de asignación de escaños. A decir de Francisco Sánchez (2022, p.

149), “con esto superaba la mayoría calificada que le permitió introducir algu-

nas reformas constitucionales gracias a interpretaciones controversiales de la

Corte Constitucional. Así se posibilitó un conjunto de reformas entre las que se

incluyó la reelección indefinida de las autoridades de elección popular, inclui-

do el presidente”. Se trató de un movimiento polémico, cuestionado por secto-

res de oposición que lo posicionaron como una manera de evadir las urnas y

10 R.O. Suplemento No. 490, 13 de julio de 2011; R.O. Suplemento No. 653, 21 de diciembre de 2015;

R.O. Suplemento No. 180 y R.O. Suplemento No. 181, 14 y 15 de febrero de 2018; Edición Consti-

tucional R.O. No. 79, 30 de abril de 2019 con la Sentencia N.º 018-18-SIN-CC; R.O. No. 377 Tercer

Suplemento, 25 de enero de 2021; R.O. Suplemento No. 554, 9 de mayo de 2024; R.O. No. 568, 30 de

mayo de 2024.

32

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

que suscitó resistencia en particular por el cambio que levantaba la restricción

a la reelección presidencial, algo que a mediados de 2014 se vislumbraba como

abrir una puerta para que Correa se pudiera presentar en 2017 para un nuevo

periodo. El desgaste fue significativo y, al final, no se materializó.

Lenín Moreno ganó las elecciones presidenciales de 2017 con la promesa de

dar continuidad al proyecto político correísta, pero al iniciar su mandato mar-

có distancias con la Revolución Ciudadana y, a través del “Diálogo Nacional”,

estableció consensos con sectores opositores (López y Cilio, 2025; Cilio, 2022;

Frieiro y Sánchez, 2021). De este proceso resultó el referendo y la consulta

popular de febrero de 2018 (Ramírez, 2018). De esta manera, se logró la rees-

tructuración del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS),

organismo creado en 2008 encargado de la designación de las autoridades de

control del Estado, creó un consejo transitorio (CPCCS-T) con un amplio man-

dato para evaluar a las autoridades de control y, como resultado de ello, reem-

plazarlas. Pero también se dio marcha atrás en el tema de la reelección inde-

finida, en esta ocasión a través de las urnas, no mediante una súper mayoría

legislativa.

Para dar un cierre completo, en agosto de 2018 la Corte Constitucional, con

la ausencia de cuatro de sus nueve jueces, se pronunció respecto de varias

demandas de acción pública de inconstitucionalidad en contra de las enmien-

das aprobadas por la Asamblea Nacional en diciembre de 2015, lo que quedó

plasmado en la Sentencia N.º 018-18-SIN-CC publicada en el Registro Oficial en

2019. En la parte decisoria se declaró la inconstitucionalidad por la forma de

todas las enmiendas, con excepción de aquellas que ya habían sido objeto del

referendo de febrero de 2018. La decisión se fundamentó en que las enmiendas

fueron votadas en bloque, como práctica legislativa ordinaria, pero en aten-

ción a la rigidez constitucional (Bryce, 1901) se requería un proceso agravado

(Kelsen, 2011). “En otras palabras, la Asamblea Nacional en el trámite de vota-

ción de una ‘enmienda constitucional’, aplicó el mismo procedimiento que en

el de aprobación de una norma legal, sin observar que en virtud del principio

de supremacía constitucional, al tratarse de una modificación al texto constitu-

cional, se requiera de un proceso más gravoso” (Sentencia N.º 018-18-SIN-CC).

En esta sentencia, la Corte Constitucional citó la obra de Guastini (2001, pp.

182-183), para quien “las leyes ordinarias y las leyes constitucionales se carac-

terizan (además de sus diversas denominaciones) por tener procedimientos

de formación distintos: en particular, las leyes constitucionales están sujetas

a un procedimiento de formación más complejo —agravado— respecto al que

rige para las leyes ordinarias. Además, las leyes constitucionales —y solamente

ellas— están autorizadas para modificar (o ‘revisar’) la Constitución”.

33

En 2021 se aprobó una nueva enmienda a través de la Asamblea Nacional,

la cual tenía que ver con las variables consideradas para la distribución de

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recursos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Más adelante,

en abril de 2024 se efectuó un referendo y consulta popular convocado por

el presidente Daniel Noboa. La iniciativa de la primera pregunta, relativa al

apoyo complementario de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional había

sido de Guillermo Lasso en diciembre de 2022. Sin embargo, tras aplicar la

denominada “muerte cruzada” con la que disolvió la Asamblea Nacional en

mayo de 2023 y forzó la terminación anticipada de su propio mandato, este no

pudo completar el proceso durante su presidencia (López y Aguirre, 2025). La

Asamblea Nacional, en su nueva conformación, aprobó la pregunta en diciem-

bre de 2023 y con ello fue parte del cuestionario del proceso convocado por

Noboa. Además de la pregunta de reforma parcial, hubo seis de consulta po-

pular y cuatro de enmienda constitucional vía referendo. De estas últimas, dos

fueron aprobadas —sobre la extradición de ciudadanos ecuatorianos y sobre

la creación de judicaturas constitucionales—, y dos fueron rechazadas —refe-

ridas al arbitraje internacional y al trabajo por horas (López, 2025, p. 86). Por

último, en mayo de 2024, se aprobó una solitaria enmienda vía la Asamblea

Nacional, con la que se pasó de requerir una mayoría calificada a una absoluta

para que la Asamblea Nacional se ratifique en un proyecto de ley que haya sido

objetado parcialmente por el Ejecutivo. Hasta la presente fecha, esta ha sido la

última reforma que se ha hecho a la Constitución de 2008, pues en noviembre

de 2025 la ciudadanía acudió una vez más a las urnas para pronunciarse sobre

dos preguntas de reforma parcial —referidas al establecimiento de bases ex-

tranjeras y al financiamiento de organizaciones políticas— y una de enmienda

constitucional —sobre reducir el número de asambleístas—, pero no se aprobó

ninguna.

En esa misma oportunidad, se presentó una pregunta de consulta popular en

aplicación del artículo 444 de la Carta Magna, es decir para convocar a una

Asamblea Nacional Constituyente que produzca una nueva constitución, pero

sólo logró el respaldo del 38,2% de los votos (López, 2025, pp. 108-109).

34

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

Tabla 4. Síntesis de las modiﬁcaciones a la Constitución de 2008

Artículo

modificado

Año

Generación

No.

Mecanismo

Tipo

Tema

1

2

Referéndum

Enmienda Caducidad prisión preventiva

77

Enmienda Medidas alternativas a la

prisión

77

3

4

5

6

7

Referéndum

Enmienda Separación actividades

312

D.T. 29

179

financieras y comunicacionales

Enmienda Separación actividades

2011

1

financieras y comunicacionales

Enmienda Integración Consejo de la

Judicatura

Enmienda Integración Consejo de la

Judicatura

180

Enmienda Integración Consejo de la

Judicatura

181

8

Resolución

Enmienda Regulación consultas populares

104

114

142

144

158

211

212

229

326

261

264

370

372

384

D.T. 1

legislativa

9

Resolución

legislativa

Enmienda Reelección indefinida

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

Resolución

legislativa

Enmienda Requisitos para presidente

Enmienda Reelección indefinida

Resolución

legislativa

Resolución

legislativa

Enmienda Misión de Fuerzas Armadas

Enmienda Alcance de la Contraloría

Resolución

legislativa

Resolución

legislativa

Resolución

legislativa

Enmienda Régimen laboral obreros sector

2015

2

público

Resolución

legislativa

Enmienda Régimen laboral obreros sector

público

Resolución

legislativa

Enmienda Competencias exclusivas del

Estado central

Resolución

legislativa

Enmienda Competencias exclusivas GAD

municipales

Resolución

legislativa

Enmienda Pensiones de retiro para fuerza

pública

Resolución

legislativa

Enmienda Fondos provisionales

Resolución

legislativa

Enmienda Comunicación como servicio

público

35

Resolución

legislativa

Enmienda Conformación regiones

autónomas

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Artículo

Año

Generación

No.

23

Mecanismo

Tipo

Tema

modificado

Referéndum

Enmienda Imprescriptibilidad delitos

contra integridad sexual y

46

reproductiva de NNA

24

Referéndum

Enmienda Restricciones postulaciones

112

candidatos a CPCCS

25

26

27

Referéndum

Enmienda Límites a la reelección

114

144

205

Enmienda Límites a la reelección

Enmienda Duración periodo consejeros

CPCCS

28

29

Referéndum

Enmienda Elección por sufragio universal

consejeros CPCCS

207

2018

3

Enmienda Imprescriptibilidad e

impedimentos delitos contra la

administración pública

233

30

31

Referéndum

Enmienda Prohibiciones minería metálica

407

Enmienda Derogatoria disposición

D.T. 1

transitoria aprobada en 2015

32

33

Referéndum

Enmienda Armonización general

infraconstitucional

D.G. 1

D.G. 2

Enmienda Reelección autoridades locales

34-

45

Resolución

Corte

Enmienda Se declaró inconstitucional

por la forma las enmiendas

aprobadas por la AN en 2015,

por lo que se retrotrae todos

dichos cambios*

104, 142, 158,

211, 212, 229,

326, 261, 264,

370, 372, 384

Constitucional

2019

2021

4

5

46

47

Resolución

legislativa

Enmienda Variables distribución recursos

272

a GAD

Resolución

legislativa y

referéndum

Reforma

parcial

Apoyo complementario Fuerzas

Armadas a seguridad interna

158

2024

6

48

49

50

Referéndum

Enmienda Extradición

79

86

Enmienda Judicaturas constitucionales

Resolución

legislativa

Enmienda Mayoría absoluta para

ratificarse frente a objeción

parcial

138

2024

7

*A excepción del cambio a los artículos 114, 144 y D.T. 1, debido a que estos ya fueron modificados en el referéndum de

2018.¹¹

36

11 Se contemplan las modificaciones en disposiciones transitorias y generales por su contenido expresamente normativo.

Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

La Constitución de Montecristi sigue vigente y, si bien todavía se mantiene

en el último peldaño del podio de las más longevas, detrás de la de 1906 y la

de 1978/9, guarda perspectivas de poder sostenerse.¹²Es más, como se dijo

antes, la misma duración nominal de la vigencia de la de 1978/9 es algo que se

puede cuestionar o al menos matizar, pues se trata de un cuerpo normativo

que sufrió tantos cambios que al final trastocaron la versión original que fue

por la que el pueblo ecuatoriano votó. Asimismo, es preciso asimilar el me-

dio centenar de cambios que ha experimentado hasta ahora la Constitución

de 2008. Estos cambios se han operado por todas las vías posibles previstas:

enmienda por referendo, enmienda por trámite legislativo especial, reforma

parcial, e inclusive a través de resolución de la Corte Constitucional, que si

bien se puede sostener que lo que hizo fue anular cambios, lo cierto es que

éstos estuvieron vigentes durante años y luego, con la sentencia, volvieron a

mutar.

X. Conclusiones

El análisis realizado permite sostener que el constitucionalismo ecuatoriano,

posterior al retorno al régimen constitucional tras las dictaduras de los seten-

ta, ha oscilado constantemente entre aspiraciones de rigidez constitucional

y prácticas efectivas de flexibilización del texto constitucional. Aunque las

constituciones de 1978/9, 1998 y 2008 establecieron procedimientos agravados

de reforma, mayorías calificadas, mecanismos de consulta popular y límites

formales al cambio constitucional, la práctica política ecuatoriana ha demos-

trado que la supremacía constitucional puede verse relativizada por dinámicas

de coyuntura, correlaciones de fuerza y estrategias institucionales orientadas

a producir transformaciones constitucionales por vías distintas a las original-

mente previstas.

La Constitución de 1978/9 constituye el ejemplo más evidente de esta tensión.

Pese a haber sido una de las constituciones formalmente más duraderas de la

historia republicana ecuatoriana, experimentó un volumen extraordinario de

modificaciones durante su vigencia. Las ocho generaciones de reformas iden-

tificadas y el más de medio millar de cambios realizados muestran que la es-

tabilidad nominal del texto constitucional no implicó estabilidad material de

su contenido. Particularmente relevante resulta el papel desempeñado por las

codificaciones legislativas que, en varios momentos, operaron como mecanis-

mos informales de reforma constitucional, al exceder funciones meramente

12 La de 1906 es la que nominalmente ha durado más tiempo en vigencia, desde 1906 a 1925, pero

tuvo además dos “resurrecciones” o lo que se conoce como restitución de leyes; la primera ocu-

rrió en 1939 cuando Aurelio Mosquera Narváez impidió la promulgación de la Constitución re-

sultante del proceso constituyente de 1938 y puso en vigencia la de 1906, con modificaciones, lo

que se mantuvo hasta 1944, y la segunda reanimación constitucional se dio en 1946, cuando José

María Velasco Ibarra la puso en vigencia tras rechazar la de 1945 y hasta organizar una nueva

constituyente.

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técnicas y alterar el contenido sustantivo de la Constitución, sin seguir plena-

mente el procedimiento agravado previsto para ello.

En contraste, la Constitución de 1998 no experimentó reformas formales du-

rante su vigencia. Sin embargo, esto no significó una preservación intacta de

su supremacía normativa. El proceso de dolarización puso de manifiesto que

incluso constituciones rígidas pueden ser desplazadas en la práctica, median-

te decisiones políticas extraordinarias respaldadas posteriormente por legis-

lación ordinaria y por interpretaciones institucionales condicionadas por con-

textos de crisis. En este caso, la ausencia de reforma formal coexistió con una

mutación constitucional de enorme alcance material.

Por su parte, la Constitución de 2008 representa el modelo más sofisticado de

regulación del cambio constitucional en la historia ecuatoriana. La diferencia-

ción entre enmienda, reforma parcial y cambio constitucional vía Asamblea

Constituyente, así como el establecimiento de controles previos obligatorios

por parte de la Corte Constitucional, reflejan un esfuerzo explícito por tecnifi-

car y racionalizar la modificación constitucional. No obstante, la experiencia

posterior evidencia nuevamente que los mecanismos jurídicos no eliminan las

disputas políticas sobre el alcance de la Constitución. Las controversias sur-

gidas alrededor de las enmiendas de 2015, el rol de la Corte Constitucional y

los posteriores referendos muestran que la tensión entre rigidez y flexibilidad

continúa siendo un elemento estructural del constitucionalismo ecuatoriano

contemporáneo.

En términos más amplios, el estudio evidencia que la estabilidad constitucio-

nal no puede evaluarse únicamente a partir de la duración formal de un texto

constitucional o del número de constituciones promulgadas por un Estado.

Resulta igualmente necesario analizar la intensidad de las reformas internas,

la frecuencia de las modificaciones, las vías utilizadas para producir cambios

y el grado en que los procedimientos constitucionales son respetados o des-

plazados por mecanismos alternativos. Desde esta perspectiva, el caso ecuato-

riano revela una tendencia histórica hacia formas híbridas de cambio consti-

tucional, donde conviven procedimientos formalmente rígidos con prácticas

políticas que tienden a flexibilizar materialmente el orden constitucional.

Adicionalmente, la incertidumbre que potencialmente generan modificacio-

nes constantes al pacto social no sólo tiene un efecto pernicioso en cuanto a

la volatilidad institucional que provoca sino también, de acuerdo con Curvale

y Przeworski (2006), un elevado costo en términos de desarrollo. Si se toma

el producto interno bruto como proxy, aun con las limitaciones que este indi-

cador presenta, y se calcula un promedio de este durante los años en los que

se efectuaron reformas constitucionales y se lo compara con el promedio de

los años en los que no hubo modificaciones, al margen de los años en los que

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Entre la ﬂexibilidad y la rigidez: reforma constitucional,

sus prácticas y efectos en Ecuador (1978/9, 1998 y 2008)

entraron en vigencia nuevas constituciones, este podría reflejar una aproxi-

mación preliminar al efecto en cuestión. Con datos del Banco Mundial, duran-

te los años en que se realizó al menos un cambio a la constitución, el promedio

de crecimiento de la economía ecuatoriana fue de 1,7%, mientras que en los

años donde hubo estabilidad constitucional el crecimiento promedio ascendió

a 2,9%.

Finalmente, el trabajo deja abierta una línea de reflexión más amplia sobre

los límites de la ingeniería constitucional como mecanismo de estabilización

política. La experiencia ecuatoriana sugiere que la rigidez normativa por sí

sola no garantiza estabilidad institucional ni preserva automáticamente la su-

premacía constitucional. En gran medida, las constituciones continúan bajo

la dependencia de las relaciones efectivas de poder, la legitimidad política de

los actores y la capacidad de las instituciones para sostener en la práctica los

límites que el propio texto constitucional pretende imponer.

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