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Megaproyectos de Infraestructura:
La relación Estado-Ciudadanos
Infrastructural Megaprojects:
Relationship between State and Citizens
Mgtr. Álvaro Orbea Cevallos (Autor corresponsal)
Investigador jurídico independiente
Artículo Original (Revisión)
RFJ, No. 4, 2018, pp. 355-398, ISSN 2588-0837
RESUMEN: esta investigación revisa tres casos de estudio donde el
Estado ha enfrentado conflictos con individuos y sociedad civil por la
construcción de megaproyectos, elaborado en el marco para el even-
to de Habitat III en Quito (2016). El megaproyecto es un proceso so-
cio-espacial en el que se manifiestan múltiples racionalidades que en-
tienden y se apropian de la obra. El Estado como un ente tecnocrático,
entendido como el promotor de estas obras, tiende a apropiarse del
discurso modernizador donde no se reconocen los conflictos sociales.
El rol del Estado incurre en una contradicción al tener la responsabili-
dad de salvaguardar los derechos de sus ciudadanos y al mismo tiem-
po defender el megaproyecto. En los tres casos analizados se presenta
al Estado como un promotor del mega-proyecto, como un garante de
los derechos de ciudadanos, y como el ente que legalmente institucio-
naliza las pretensiones de opositores al proyecto.
PALABRAS CLAVE: conflicto social, favela, Estado, ciudadanía, par-
ticipación.
ABSTRACT: this research reviews three case studies where the State
has faced conflicts with individuals and the civil society during the
development of mega-projects, and it was developed for the Habitat
III event in Quito (2016). The development of a mega-project is a
socio-spatial process in which multiple rationalities understand and
appropriate its space. The State as a technocratic entity becomes
the promoter of a mega-project employing a discourse based on
modernization where social conflicts are not recognized. The role
of the State incurs a contradiction by having the responsibility to
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safeguard the rights of its citizens and at the same time defend the
development of the mega-project. In the three cases analysed, the
State is presented as a promoter of the mega-project, as a guarantor
of the rights of citizens, and as the entity that legally institutionalizes
the claims of opponents of the project.
KEY WORDS: conflicts, favelas, State, citizens, participation.
INTRODUCCIÓN
El megaproyecto es más que una obra material de infraestructura. Es
un proceso socio-espacial en el que se manifiestan múltiples raciona-
lidades que entienden y se apropian de la obra mediante prácticas de
apoyo, rechazo, resistencia y cooptación. En este proceso surgen rela-
ciones de poder entre el Estado, ciudadanos y favelados que para efec-
tos de la investigación se lo conceptualiza como ciudadanía. El proceso
de un megaproyecto provee espacios para reclamar el reconocimiento
de derechos, inclusive cuando el mismo Estado los reprime. La resis-
tencia contra los megaproyectos no necesariamente se materializa en
protestas o procesos judiciales. Esta existe en las prácticas diarias de las
personas que confrontan la visión única del discurso modernizador que
acompaña la obra. Son estas prácticas cotidianas o resistencias fronta-
les en donde se exige el derecho a coproducir la ciudad. Sin embargo,
los megaproyectos de infraestructura son planificados desde una visión
tecnocrática que no da la apertura para que exista una coproducción. Se
valoran solamente los estudios técnicos para declarar procedente una
obra de infraestructura y se relega el impacto social o conflictos que
ésta podría producir. El Estado, entendido como el promotor de estas
obras, tiende a apropiarse del discurso modernizador que no reconoce
los conflictos sociales que la obra produce. El rol del Estado incurre en
una contradicción al tener la responsabilidad salvaguardar los derechos
de sus ciudadanos y al mismo tiempo defender el megaproyecto.
Esta investigación, plantea tres casos de estudio y explica sobre cómo
el Estado ha negociado con individuos y sociedad civil para la cons-
trucción de megaproyectos.
1. La construcción del teleférico do Alemão en Río de Janeiro, Brasil.
2. El desalojo de la comunidad de Río Grande por el Multipropósito
de Chone, Ecuador.
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3. La planificación de la Solución Vial Guayasamín en Quito, Ecuador.
En los tres casos, el Estado opera como un promotor del megaproyecto,
un garante de los derechos de ciudadanos, y como el ente que legalmen-
te institucionaliza las pretensiones de opositores al proyecto.
1. EL PROCESO DE LOS MEGAPROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
El discurso modernista de un megaproyecto que lo convierte en un
catalizador para el desarrollo, ha sido cooptado por actores políticos e
insertado en las narrativas de progreso. Durante los últimos diez años,
Ecuador ha desarrollado un programa masivo de obras públicas, promo-
viendo como meta el “Buen Vivir” que ha determinado el éxito político
de la administración más reciente basada en un tipo de Estado de bien-
estar a través de la construcción de masivas obras de infraestructura.
Esta investigación desarrolla el concepto de megaproyecto como un
proceso que trasciende la materialidad de la infraestructura. Se define
como un desarrollo capaz de transformar profundamente el contexto
en el que se emplaza, en un corto período de tiempo. El megaproyecto
requiere la combinación y coordinación de estrategias de inversión
pública y privada (Moreno, 2008). Los megaproyectos son relevantes
en el debate académico y opiniones políticas debido a sus consecuen-
cias físicas, sociales, políticas y económicas (Gualini y Majoor, 2007).
La crítica de los megaproyectos es variada, pero es consistente en
la denuncia que el alcance de la obra es lograr la visión generalizada
de una “ciudad global” produciendo una ‘splintered metropolis’ (Gra-
ham y Marvin, 2001), un espacio fragmentado y desarticulado, donde
la obsesión por la homogeneización produce ciudades genéricas o ‘no
lugares’ que están privatizados, segregados y controlados. Al ser so-
luciones infraestructurales técnicas, hay un reducido interés en estu-
diar el contexto social en el que estas obras se emplazan.
El proceso de un megaproyecto produce un ‘choque de racionali-
dades’ entre los sistemas tecnocráticos de la administración pública
y las lógicas inherentes a las comunidades afectadas por el proyecto
(Watson, 2008:2259). En los tres casos de estudio, la racionalidad es-
tatal que persigue un ‘bien común’ vulnera las lógicas de particula-
res o colectivos que emplean todas las herramientas a su alcance para
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sobrevivir. Además, el megaproyecto se lee técnica y políticamente,
quebrando canales de comunicación con los sujetos que no hablen
ese idioma. El resultado de este choque provoca desenlaces inespe-
rados que la planificación tecnocrática es incapaz de predecir (Wat-
son, 2008: 2272). Cuando la planificación crea un plan de trabajo sin
considerar estos conflictos, estos se vuelven un impedimento para la
realización del megaproyecto y la lógica estatal opta por eliminarlos
antes que alcanzar una negociación.
Frente a la negativa del Estado para entender múltiples racionalida-
des y buscar la participación activa de los afectados, se activan espacios
de protesta donde se reclama el efectivo ejercicio de derechos. En esta
práctica democrática se producen ciudadanías que retan su concepto
liberal, como el vínculo jurídico-político de una persona con el Estado.
El discurso modernizador del megaproyecto es defectuoso porque deja
de lado cualquier tipo de conflicto social y determina el futuro del mis-
mo sobre una estructura ideológica, en lugar de dejar el futuro abierto,
abriendo espacios para deliberación (Holston, 2008). En los tres casos de
estudio, el megaproyecto presenta una visión única y (des)conflictuada.
2. LA PROBLEMÁTICA
El problema radica en que toda negociación que el Estado pueda pro-
poner a la sociedad civil, tenga como punto de partida una abstracción,
impidiendo que la racionalidad no-estatal sea válida en una discusión.
Como consecuencia, los megaproyectos posteriormente se enfren-
tan a las interpretaciones alternativas sobre la obra integralmente.
Esto se expresa en prácticas cotidianas que violan o subvierten la abs-
tracción de lo que ‘debería ser’ el megaproyecto. Estas prácticas, defi-
nidas como insurgentes constituyen los actos cotidianos y luchas que
los ciudadanos tiene que negociar para convertirse en miembros del
Estado moderno (Holston, 2008). La ciudadanía: una estructura para
entender la relación Estado-particulares frente a un megaproyecto.
Se de-construye el concepto de ciudadanía que asume el Estado
como “la única fuente legítima de los derechos de los ciudadanos”
(Holston, 1998:39), y se entiende al mismo como un proceso que está
basado en las prácticas y demandas de la sociedad civil. Para efectos
de la investigación se conceptualiza a la ciudadanía como un proceso
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dinámico en el que las personas no nacen como ciudadanos, sino que
son herederos de luchas que tienen el potencial de producir una de-
mocratización de las relaciones sociales (Machado da Silva, 2004: 27).
Los conflictos urbanos constituyen el espacio propicio para que la so-
ciedad civil reclame derechos de manera frontal o pasiva, y constitu-
ya nuevas formas de ser ciudadanos (Holston y Appadurai, 1999:20).
Finalmente, se reconceptualiza la ciudadanía para descifrar el manejo
de las diferencias sociales, y la institucionalización de las desigual-
dades en las normas, que regulan los procesos de participación, en la
planificación y ejecución de los megaproyectos (Holston, 2008).
En el contexto ecuatoriano, la ausencia del Estado, tanto en áreas
urbanas y rurales del país conllevó a que espacios en el territorio na-
cional se ‘autoconstruyan’ (Holston, 2008).
Es importante aclarar en la relación entre los ciudadanos y el Estado
frente a la oposición de un megaproyecto, no solo persiguen sus ob-
jetivos a través de actos de resistencia o de movilización social, sino
a través de una negociación casi perpetua que puede –o no– produ-
cir afianzamiento, persistencia e inercia, aceptando así un régimen
de ciudadanía diferenciada (Holston, 2008). Hay que aclarar que los
tres casos de estudio tratados en esta investigación involucran grupos
que no solo han resistido a la construcción de megaproyectos denun-
ciando los procedimientos legales que impiden su participación en el
proceso de toma de decisiones, sino que también han aceptado los tér-
minos que perpetúan la pérdida de poder ciudadano.
En el primer caso se analizan las concesiones y oportunidades que
el megaproyecto generó para los ciudadanos del Complejo de Alemão,
frente a las políticas públicas y estrategias estatales que buscaban in-
cluirlos en la ‘ciudad formal’.
En el segundo caso se evalúa la escasa comprensión estatal de la
racionalidad de los afectados del Multipropósito de Chone para llevar
a cabo una negociación productiva.
Y en el tercer caso se exponen los actos de los afectados por la Solu-
ción Vial Guayasamín como demandas de participación en la toma de
decisiones del megaproyecto.
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3. LAS ESTRUCTURAS NORMATIVAS QUE PRODUCEN O LI-
MITAN LA PARTICIPACIÓN EN LA TOMA DE DECISIONES
DE UN MEGAPROYECTO
La ley puede ser entendida de dos maneras, como una institucionali-
zación del status quo, y como un instrumento para navegar hábilmente
los procedimientos legales y burocráticos que ofuscan problemas y neu-
tralizan oponentes (Holston, 2008). La capacidad de entender, criticar
e infiltrarse en las estructuras normativas que dictan las abstracciones
legales, determina la capacidad de un ciudadano para ser parte del pro-
ceso de toma de decisiones de un megaproyecto, a pesar que no sea una
obligación normativa. Esta investigación se centra ampliamente en los
recursos y los procedimientos legales y administrativos que genera el
proceso de un megaproyecto. La investigación se enfoca principalmen-
te en el caso ecuatoriano y analiza las obligaciones jurídicas del Estado
para generar una participación activa de los afectados por un megapro-
yecto. Para lo cual expone la estructura jurídica que tienen las empresas
estatales que planifican los megaproyectos para evaluar si es que están
diseñadas para admitir la racionalidad de la sociedad civil. Además, se
plantea de un modo abstracto y cronológico los procedimientos legales
en los que el Estado debe incluir la opinión ciudadana y se evalúa qué
tipo de participación ciudadana busca la norma.
En el primer caso se analizan las políticas públicas que la Oficina de
Gestión de Proyectos de Río de Janeiro (EGP-RIO) y la Empresa Muni-
cipal de Obras Públicas (EMOP) debieron aplicar para la construcción
del teleferico do Alemão.
En el segundo caso se presentan las denuncias sobre cómo se lleva-
ron a cabo las obligaciones legales que demandaban una participación
ciudadana de parte de la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA),
expuestas en acciones judiciales y constitucionales. También se pre-
senta el análisis de las instituciones jurídicas que fueron usadas por
parte del Estado central para ejecutar el proyecto.
En el tercer caso se estudia la estructura normativa de la Empresa Pú-
blica Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EPMMOP-Q) para
evaluar sus capacidades generadoras de participación ciudadana. Se es-
tudia el contrato de alianza estratégica entre la EPMMOP-Q y la empre-
sa contratada bajo la Ley Orgánica de Empresas Públicas para revelar el
potencial de la misma para evitar la participación ciudadana.
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3.1. Teleférico do Alemão
El teleférico do Alemão es un megaproyecto ubicado en el Complexo
do Alemão, en la ciudad de Río de Janeiro, Brasil, fue construido por
la compañía Odebrecht e inaugurado en el 2011 por el gobierno bra-
sileño (Business Monitor International, 2014, pág. 38). Para su cons-
trucción se empleó el fondo del Programa de Aceleración para Creci-
miento (en adelante PAC) que constituyó el gobierno federal de Brasil
en el 2007. El objetivo del programa fue el de dotar de infraestructura
básica en los espacios más deprimidos económicamente, como las fa-
velas de Río de Janeiro.
El Complexo do Alemão es un área que contiene 15 favelas y una po-
blación de 89.912 habitantes. Tiene un índice de desarrollo humano de
0,51, un déficit de equipamientos urbanos y se caracteriza por tener gra-
ves problemas de alcantarillado y saneamiento (Oosterbaan y van Wijk,
2014, pág. 188). El Complexo recibió en su total $288 millones de dólares
para ejecutar obras de infraestructura, del cual el 22,35%, es decir $64
millones sirvieron para financiar el teleférico, con un costo operativo de
$15,3 millones al año (Duarte, 2014, pág. 11). El objetivo de la obra, se-
gún el Estado, era proveer una solución de movilidad inmediata para que
los residentes del Complexo puedan tener acceso a la ‘Supervía’, al tren
suburbano de Río de Janeiro, que les permita acceder a la ‘ciudad formal’,
permitiendo que sus moradores tengan derecho a la ciudad.
En este sentido al teleférico do Alemão, se puede entender como un
megaproyecto por ser una obra que en un corto tiempo debía reconfi-
gurar el contexto en el cual se emplazaba. Criticada por absorber gran
parte de los fondos del PAC, debido a que restaba prioridad a otras
que proveían servicios básicos que los residentes de Alemão carecen.
Generó así un turismo caracterizado por promover una desconexión
con los moradores del Complexo. A esta obra se la debe entender como
parte del discurso global del Estado frente a las favelas, y como un
objeto que los residentes del Complexo do Alemão podían usar como
una plataforma para negociar con el Estado. Que repercute en una
contraposición lógica con los habitantes del Complexo con respecto al
entendimiento de la movilidad como mecanismo de inclusión de los
favelados en la ‘ciudad formal’. Finalmente, el megaproyecto tuvo que
aplicar un conjunto de políticas públicas para involucrar a la comuni-
dad, pero estas debieron ser adecuadas al cronograma apretado que el
Estado de Río debía cumplir (EMOP, 2015).
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3.2. El contexto de las favelas en Brasil
Las favelas de Brasil, particularmente las de Río de Janeiro, son asen-
tamientos humanos que históricamente han padecido problemas de in-
salubridad, seguridad, movilidad, servicios básicos, entre otros. Son es-
pacios que se desarrollaron paralelamente al incremento de la oferta de
trabajo manual en las ciudades brasileñas y el decrecimiento del mismo
en sectores rurales. Fueron y son opciones válidas para personas con
escasos recursos económicos por ser una oportunidad accesible para
habitar la ciudad y estar en relativa cercanía con su actividad económi-
ca (Duarte, 2014). El rechazo o negación histórica de las mismas trajo
consigo procesos de autoconstrucción (Holston, 2008) donde frente a
un Estado ausente se desarrollaron actividades paraestatales.
La favela debe ser entendida como una entidad dentro de la ciudad
que sobresale por tener una relación simbiótica con el Estado.
Desde 1979, el Banco Nacional de la Vivienda marca la pauta de in-
tervención en las favelas mediante la construcción de infraestructura
de servicios urbanos como mecanismo de inclusión en la ciudad for-
mal (Duarte, 2014, pág. 26). A raíz de dicho plan, nace el “programa
Favela Bairro” como un medio para dotar de infraestructura básica que
ofrezca las condiciones ambientales para la integración de las fave-
las (Veríssimo, web). Las principales observaciones a este programa
radican en la falta de participación de la comunidad en el diseño de
estudios preliminares de los proyectos y en los recursos limitados que
existieron para materializar los planes. En 2007, el gobierno Federal
de Brasil creó el PAC. Desde la visión estatal, el PAC tiene como ob-
jetivo el financiamiento de la planificación y ejecución de obras de
infraestructura de grandes proporciones, con miras a la solución de
problemas como transporte urbano, servicios básicos, mejoramiento
de calidad de vida y espacios para los beneficiarios. La administración
de estos fondos estatales, se encuentra bajo la premisa de la comuni-
cación entre los diferentes niveles de gobierno que intervienen en los
proyectos. Funciona entre gobiernos federales, estatales y/o munici-
pales, asegurando así la responsabilidad del avance de las obras y el
manejo de impactos con los habitantes (Duarte, 2014, pág. 29).
Estos barrios ya habían sido intervenidos anteriormente, pero el al-
cance del financiamiento no era ideal, sino que resultó en la disminu-
ción de la calidad y cantidad de proyectos; por lo que la inyección de
recursos que ofreció el PAC fue necesaria para la efectiva construc-
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ción de obras (Ministério das Cidades, 2010). Los proyectos del PAC
fueron herederos de experiencias adquiridas en la negociación ‘Esta-
do–Ciudadano’ desarrolladas en proyectos anteriores, a pesar de las
críticas que estos tuvieron. Los plazos de inversión y ejecución de un
proyecto del PAC son cortos, por lo cual el tiempo de negociación para
búsqueda de soluciones también disminuye.
El más reciente programa de acercamiento y ‘mejoramiento’ de fave-
las –Morar Carioca– debería reunir las experiencias adquiridas. Pero
sus mayores críticas radican en que fue inspirado e idealizado para la
Copa del Mundo 2014 y los Juegos Olímpicos de 2016, y que su objetivo
principal fue mejorar la imagen de la ciudad, con un enfoque en infraes-
tructura y capacidad turística generando resistencia en la ciudadanía,
acentuada en las protestas contra los programas de reubicación y el
otorgamiento de títulos formales de propiedad (Duarte, 2014).
En esta sección se evidencia que el Estado Federal y el Estado de
Río de Janeiro han tenido un proceso paulatino de acercamiento con
las favelas de la ciudad, cabe señalar que tal acercamiento nunca es
formal, institucionalmente hablando. Los programas que se han de-
sarrollado en las últimas cuatro décadas han generado un know-how
sobre cómo funcionan las favelas y cómo se debe tratar –negociar-
con los ‘favelados’. Al construir proyectos de infraestructura como el
Teleférico, el Estado –históricamente ausente– ha dirigido políticas
públicas a las favelas basadas en negociación y paulatina aceptación
del proyecto, más aun, debe ser considerable intentar comprender el
contexto en el cual se va a construir el megaproyecto.
3.3. El Teleférico del Complexo Do Alemão
Los moradores de la favela Complexo do Alemão tenían la necesidad
principal de provisión de una red de alcantarillado y demás proble-
mas de saneamiento (Oosterbaan y van Wijk, 2014, pág. 188), ya que
estos constituyen servicios básicos que deben ser proveídos de ma-
nera adecuada para garantizar el correcto desarrollo de los favelados.
En cuanto a la movilidad, el mayor problema era la falta de conexión
territorial entre las zonas comunales y vecinales, esto se ha solucio-
nado mediante la incorporación del transporte informal, así, se usan
las vías principales con caminos secundarios para llegar a todas las
poblaciones del Complexo (Duarte, 2014).
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Ante esta necesidad en el tema de movilidad, se inaugura en julio
de 2011, una red del teleférico proyectada por Jorge Mario Jáuregui
y Atelier Metropolitano, ofreciendo servicio de transporte vía cable
para los habitantes de las 13 favelas que componen el Complejo do
Alemão, una de las más numerosas de la ciudad (Jáuregui, 2011).
Este sistema de movilidad cuenta con 6 estaciones, con 152 góndolas
o cabinas con capacidad para 8 pasajeros sentados y 2 en pie, que se
desplazan a 18 km/h en un intervalo de 12 segundos entre sí. El sis-
tema estaba diseñado para transportar a 15.000 habitantes y turistas
que utilizan este transporte diariamente, con capacidad para duplicar
la demanda. El Teleférico se proyectaba funcionar de lunes a viernes,
de 06:00 am a 09:00 am a 21:00 horas, y los sábados, domingos y fes-
tivos de 08:00 a 20:00 pm (Jáuregui, 2011). Cada una de las estaciones
cuenta con 3 pisos provistos con: un acceso en la planta baja, donde
están localizadas las áreas de los servicios de utilidad pública (bancos,
correo, biblioteca, servicio social, etc.); salas de apoyo técnico en el
primer piso; y las plataformas de embarque y desembarque localiza-
das en el último piso (Jáuregui, 2011).
Tras su inauguración el Teleférico ayudó a modificar completamente
el imaginario negativo que rodeaba el Complexo do Alemão, transfor-
mando un agrupamiento de favelas de la zona norte de Río de Janeiro,
de ser un lugar de exclusión donde abundaba la presencia de bandas
criminales, a un lugar de turismo, contribuyendo a generar trabajo y
renta para sus habitantes, debido a la afluencia de visitantes.
Dentro del proyecto hay ventajas sociales para los habitantes, uno
de ellos es el costo del servicio. Para el residente –favelado- del Com-
plejo de Alemão registrado por la Supercarretera, se puede viajar de
forma gratuita dos veces al día en el sistema.
3.4. El modelo de gestión participativa
Aunque el teleférico fue desarrollado dentro del proceso de proyectos
financiados por el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), no
cuenta con un modelo de gestión participativa. Pese a que su objetivo
consistía en el manejo e implementación de las políticas públicas, eje-
cutar obras de urbanización, y desenvolvimiento social y económico de
las áreas consideradas socialmente de riesgo en Río de Janeiro.
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En el 2006, el EGP-RIO desarrolló el programa Trabalho na Técnico
Social Urbanizacao de Favelas. El objetivo principal de este era trans-
formar las intervenciones en procesos de desarrollo sostenible en el
territorio (Jurberg, N.D).
La estrategia principal fue elaborar censos de las favelas que se in-
tervinieron. Se contrataron a moradores de Alemão para levantar el
censo y demás aspectos socio-demográficos (EGP-RIO, 2010). Se creó
una casa social en el barrio para recibir la perspectiva de los residen-
tes y así retroalimentar los proyectos del PAC. Además, se desarrolla-
ron talleres con la comunidad, pero esta se quejó que los talleres que
se realizaron para estos fines, no fueron integrados por los residentes
ni sus representantes, y que la falta de información caracterizó estos
procedimientos (Duarte, 2014). La comunidad del Complejo y algunos
profesionales que participaron del diseño de la obra aseguran que las
estructuras principales fueron consideradas sin mayor consenso ni
estudio previo (Duarte, 2014).
Vemos entonces, que el modelo de gestión participativa se concretó en
un trabajo social, el censo. Al obtener la información base, EGP-RIO de-
terminó los proyectos que debían hacerse y el trabajo con la comunidad
se frenó. La Unidad de Policía Pacificadora se convirtió en el vínculo más
importante entre la población de la Alemão y el Estado (Duarte, 2014).
La respuesta ciudadana al proyecto:
a) Uso del Teleférico
A pesar de los dos viajes gratis que los residentes reciben para el
uso del Teleférico, hay una baja demanda debido a las grandes dis-
tancias que separan los barrios de las estaciones; estos prefieren
movilizarse en mototaxis o camionetas. De todas formas, las esta-
ciones se han convertido en polos de desarrollo que han integrado
los modos de vida de las favelas con las actividades que se ofertan
en estos espacios (Duarte, 2014).
b) Turismo
La estrategia comercial para generar un ‘turismo de favela’ tiene
un relativo éxito en las partes próximas a las estaciones del Telefé-
rico, debido a esto el 75% de los usuarios del Teleférico que pagan la
tasa completa son turistas (Duarte, 2014). El recorrido se concen-
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tra en la primera parada de Bonsucesso, donde opera la UPP y hay
una plaza comercial, donde los comerciantes celebran que haya
más turistas ya que se han creado nuevas oportunidades para las
personas en el Complejo. De manera opuesta, se critica la falta de
proximidad que tiene el turista con las favelas que no están próxi-
mas a las paradas, debido a que no se potencia el sector comercial
que opera lejos del Teleférico (Freeman, 2014).
c) Costo social de las expropiaciones
La construcción del teleférico demandó la expropiación de varios
predios. Sin embargo, las expropiaciones se simplificaron para ace-
lerar este trabajo. Se reubicaron un total de 2.785 familias debido
a los proyectos del PAC, a las cuales se les presentó tres opciones:
compra asistida, retribución en efectivo, o la transferencia a los
apartamentos de nuevas unidades habitacionales. Se construye-
ron 920 unidades de vivienda y se restauraron alrededor de 5.600.
Existieron quejas sobre el monto que recibieron las personas que
optaron por esa opción, alegando que no era suficiente para conti-
nuar viviendo en el sector. Del mismo modo los comercios fueron
afectados y se les ofreció un traslado a centros comerciales, que no
son tan concurridos (Duarte, 2014).
d) Saneamiento
Una de las mayores molestias de los residentes de Alemão debido
a la falta de inversión en áreas como saneamiento, salud y educa-
ción, en comparación a los montos desembolsados en el Teleférico.
Al evaluar el costo de implementación de la infraestructura no se
logra entender el orden de prioridades que se dio al Teleférico por
sobre problemas basura, alcantarillado y agua potable. Este patrón
de inversión en infraestructuras vistosas se repitió en otros com-
plejos como Rocinha donde el principal argumento en contra del
Teleférico era la falta de atención a problemas de salubridad (Duar-
te, 2014); (Oosterbaan y van Wijk, 2014, pág. 188).
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3.5. La presencia estatal en el Complexo Do Alemão: las Unidades
de Policía pacificadora
Desde la década del 90, el Complexo do Alemão estuvo –hasta cier-
to punto– controlado por milicias o grupos narcotraficantes (Duarte,
2014). En 2008, el Gobierno del Estado de Río instaló una Unidad de
Policía Pacificadora (UPP) al lado de una de las estaciones del Teleféri-
co en construcción. La ejecución de los proyectos de infraestructura,
financiados por el PAC, fueron acompañados por políticas públicas du-
ras contra el crimen. En noviembre de 2010, el Gobernador del Estado
de Río solicitó la ayuda del Gobierno Federal para arrestar a los líde-
res principales de las dos bandas narcotraficantes más importantes de
Alemão. Los militares se instalaron en el Complexo hasta entrenar a los
reclutas de las Unidades de Policía Pacificadora (The Economist, 2010).
Al ser el Estado el ente que institucionaliza las exigencias de los ‘fa-
velados’ se debe discutir la presencia del mismo en las favelas. Algu-
nos sostienen que el único contacto regular que las personas tienen
con el Estado es la policía (Freeman, 2014). Además, otros autores lle-
gan a la conclusión que las inversiones del gobierno han transformado
gradualmente la identidad del Estado dentro de las favelas (Freeman,
2014). Algunos investigadores que han llevado a cabo investigaciones
etnográficas en las favelas (Dowdney, 2003) argumentan que las co-
munidades desarrollan sus propias leyes y que la justicia del traficante
tiene más legitimidad que las acciones de la policía.
Las Unidades de Policía Pacificadora son programas de seguridad pú-
blica implementados por la Secretaría de la Seguridad de Río de Janeiro
a finales de 2008, planificado y coordinado por la Secretaría de Plani-
ficación e Integración Operacional (Duarte, 2014). Las favelas históri-
camente fueron patrulladas por una policía militar que fue considerada
como una entidad involucrada en numerosas violaciones a los derechos
humanos (Denyer y Mota, 2014). La policía comunitaria se puso en
práctica como una forma de pacificar las favelas más violentas en la
ciudad. El programa UPP fue diseñado con los principios de la policía
comunitaria, un concepto que va más allá de la policía de proximidad y
cuenta con una estrategia basada en la asociación entre la ciudadanía y
las instituciones de Seguridad Pública. Al mismo tiempo, estas unida-
des emprenden una lucha frontal contra el narcotráfico.
La UPP del Complejo de Alemão se ubica junto a la estación del
teleférico, con una vista estratégica para controlar el territorio. Las
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personas se quejan de la presencia casi militar de la policía, pues ma-
nifiestan que no quieren vivir en un estado policial (Duarte, 2014).
La instalación de las UPPs crea un vínculo institucional entre el Es-
tado y los moradores de Alemão, algunos la critican alegando que es
una ocupación militar permanente (Freeman, 2014). En la práctica,
las medidas de seguridad son generalmente reactivas, basadas en la
represión más que en la prevención y son particularmente estigmati-
zadas (Duarte, 2012). La transición entre un policía de control a uno
que protege a las personas es gradual y no se ha completado (Duarte,
2012; citado de Cano, 2005: 141). La policía ahora realiza las activida-
des ordenadas que el crimen-jefe solía hacer, reproduciendo un mode-
lo autoritario de control del espacio (Duarte, 2012).
La puesta en práctica de una autoridad que media en las favelas es
una prueba de reconocimiento de cómo estas funcionan. “El Estado
está en el proceso de promulgación de una serie de medidas para co-
lonizar territorios que nunca han estado totalmente bajo control bu-
rocrático moderno (...)” Por tanto, estos proyectos de urbanización y
embellecimiento de las favelas tienen el objetivo de racionalizar las
estructuras sociales complejas de las favelas, facilitando la circulación
y acceso de los agentes estatales y todo aquel que no es de la favela
(Freeman, 2014: 31).
3.6. Las políticas públicas que acompañaron al proyecto
El fondo del PAC también sirvió para financiar proyectos sociales como:
1. Centro de Difusión de Oportunidades para Generación de Tra-
bajo e Ingresos - CDO
Objetivo: encaminar habitantes del Complexo do Alemão al merca-
do de trabajo
2. Escola do Alemão — Educación a Distancia — EAD
Objetivo: capacitar habitantes del Complexo do Alemão en cursos
de informática, idiomas, atendimiento al cliente y educación am-
biental, entre otros.
3. Creación del Consejo de Desarrollo Comunitario del Complexo
do Alemão
15
Objetivos: fortalecer la interlocución de los habitantes con institucio-
nes gubernamentales, privadas y socio - comunitarias a través de una
organización autónoma, propositiva y representativa de la comunidad
3.7. La ciudadanía que se desarrolla en las favelas
Para entender la ciudadanía en la favela, es importante enmarcar
conceptualmente este espacio. James Freeman (2014) sostiene que,
históricamente, las favelas se han definido a partir de su oposición al
orden o al Estado/status-quo. Maximiliano Duarte (2014) desarrolla
una teoría donde describe a la ciudadanía en las favelas como diferen-
ciada, distingue tres etapas:
a. Las primeras décadas del siglo XX, cuando la eliminación de la es-
clavitud y la falta de recursos de los libertos les llevó a ocupar es-
pacios accesibles y el Estado los declaraba ilegales. De ese modo, la
erradicación de las favelas no eran solo una cuestión política, sino
que era cumplir la ley (Duarte, 2012; citado de Machado da Silva,
2002: 7; Andreatta, 2005).
b. Cuando el Estado dictatorial autoritario evocaba la idea que los ha-
bitantes de las favelas eran preciudadanos. La identidad social del
habitante de la favela, se construyó a partir de los efectos del siste-
ma legal, entendiéndose como una patología urbana. La aceptación
de estos espacios creció debido a los compromisos políticos con
los barrios, gracias al desarrollo de una relación clientelar entre el
Estado y las favelas (Freeman, 2014; Duarte, 2014).
c. La conformación de asociaciones vecinales que exigen colectiva-
mente sus derechos y la proliferación de grupos criminales que go-
biernan sobre los barrios.
Históricamente, la violencia se convirtió en una manera legítima
de resolver los problemas desconfiando del mundo fuera de la favela.
Existe un déficit político porque no ha sido el interés de incluir a un
grupo diverso de actores legítimos en la construcción de acuerdos y la
solución de conflictos (Duarte, 2012).
Desde una perspectiva estatal, los proyectos financiados por el PAC
normalizarían el espacio y favorecerían la integración social (Andreatta,
2005). La argumentación del Estado para desarrollar infraestructura es
16
la legalización del entorno físico, regularizando la relación entre los ‘fa-
velados’ y el Estado para integrarlos en la ciudad formal. Vale la pena se-
ñalar que quien determina quién es el ciudadano -bajo esta perspectiva-
es el Estado; la entidad que ha excluido históricamente a los ‘favelados’.
El Estado está entregando a los ‘favelados’ la posibilidad de formar
parte de una ciudad inclusiva, pero existe una imposición para incluir-
los ignorando sus prácticas y costumbres. Wheeler (2010) describe
este círculo vicioso como “política perversa”. Argumenta que cuando
el Estado actúa paralelamente de modos democráticos, autoritarios, y
clientelares, no se ahonda la democracia, sino que se trunca.
4. PROYECTO “MULTIPROPÓSITO CHONE”
El Proyecto “Multipropósito Chone” comenzó a construirse en no-
viembre del 2011 y se inauguró 4 años después en noviembre de 2015.
La obra cuenta con una presa hídrica que almacena el agua del Río
Grande con dos fines; primero, para evitar que la ciudad de Chone se
inunde en invierno y segundo, para dotar de agua de riego a los agri-
cultores en verano.
Durante su construcción se dieron procesos de resistencia activa y
pasiva por parte de los habitantes de la comunidad de Río Grande, quie-
nes eran propietarios de las tierras que debieron ser expropiadas para
la construcción del megaproyecto. Las resistencias culminaron en oc-
tubre de 2011 cuando el Presidente de ese entonces, el economista Ra-
fael Correa, mediante Decreto Ejecutivo, declaró la zona de Río Grande
como un Área Reservada de Seguridad, con lo que se procedió a milita-
rizar la zona a fin de garantizar la construcción de la obra.
El proyecto se enmarca dentro de las políticas públicas inspiradas
por el “Buen Vivir”, cuyo discurso ha promovido un desarrollo de
infraestructura masivo en el Ecuador. El gobierno ha materializado
este discurso a través de la construcción de obras que buscan pro-
veer a la población de las necesidades básicas de todos los sectores de
la sociedad (Domínguez, 2014). Los elementos constitutivos de dicha
apropiación son: (1) la satisfacción de las necesidades básicas de la
población, (2) la búsqueda del estado de la justicia social y la igualdad,
y (3) la democracia (Caria-y-Domínguez, 2014: 144).
17
Aunque los autores citados (Ibid) reconocen la mejora de las condi-
ciones sociales en el país, se critica el método para alcanzarlas, ya que
se basa en un poder concentrado, top-down y donde existe una míni-
ma participación ciudadana (Vanhulst, 2014: 59).
El estudio de este caso se centra específicamente en las prácticas
empleadas por el Estado para desalojar a los habitantes de la población
de Río Grande, como resulta ser el hecho determinante de vulnera-
ción de derechos causado por el megaproyecto “Multipropósito Cho-
ne”. Se analiza la negociación fallida del Estado con los habitantes de
Río Grande, resaltando la falta de un diagnóstico acertado de la obra
y un estudio de impacto social y económico en el debido tiempo. Se
analiza la interposición de instituciones jurídicas como la declaratoria
de Área Reservada de Seguridad para desalojar a los moradores que se
resistieron, y se exponen las acciones constitucionales emprendidas
por los afectados. Finalmente se presenta una postura con respecto al
principio de derecho administrativo que dota de un poder exorbitante
al Estado para que persiga el bien común.
La construcción de infraestructura pública se apoya en la apropia-
ción gubernamental del discurso del Buen Vivir que promueve una
“redistribución de desarrollo”, marcado por una orientación económi-
ca y tecnocrática (Caria-y-Domínguez, 2014: 152).
La construcción del megaproyecto en el marco de la política del
“Buen Vivir” ha sido diseñado con un conjunto de obras de inversión
social, tales como la reubicación de habitantes en la Comunidad del
Milenio, denominada Tablada de Sánchez.
4.1. Hechos cronológicos del caso
El Proyecto Multipropósito Chone tiene como origen una fase de estu-
dios comprendida en el período de 1980 hasta 2008, cuando la obra fue
suspendida por falta de presupuesto. En ese último año, el Estado cen-
tral buscó medidas para poder financiarlo y continuar con su ejecución.
En virtud de esto, el Consejo Provincial decidió entregar a la Corpo-
ración Reguladora del Manejo Hídrico de Manabí (CRM) los estudios
actualizados, institución que posteriormente envió al Ministerio del
Ambiente los términos de referencia en los que se debía basar el EIA-
PMA, términos que fueron aprobados y publicados el 20 de octubre de
18
2009 con el nombre de Consultoría Lista Corta para así poder dar ini-
cio al Estudio de Impacto Ambiental del Multipropósito Chone. Es por
esto, que la Secretaría Nacional del Agua – SENAGUA, el 9 de diciembre
del 2009, decidió suscribir un contrato con “Calidad Ambiental y Am-
biente Cía Ltda.”, para que realice el Estudio de Impacto Ambiental y
Plan de Manejo Ambiental para el proyecto (Cornejo, 2011).
Así, el 5 de enero de 2010, el Coordinador Regional de la Demar-
cación Hidrográfica de Manabí solicitó de SENAGUA que retome el
proceso de licitación para la ejecución del Multipropósito Chone; por
lo que para agilitar el tema esa misma fecha, adjuntó los pliegos y los
estudios técnicos del mismo (Contraloría General del Estado, 2011).
Es el 24 de julio de 2010, que se adjudicó la obra a la empresa China
Tiesiju Civil Engineering Group Co. Ltd. (CTCE) para que diera con-
tinuación a la ejecución de la obra. Con estos hechos, de manera ulte-
rior, SENAGUA procedió a dar el anuncio de la compra de 27 terrenos
claves para la construcción del megaproyecto; cabe resaltar que algu-
nos de los predios iban a ser inundados y en otros casos las edificacio-
nes debían ser derrocadas para realizar su construcción.
En junio del 2013, SENAGUA comunicó que la construcción de la
Fase 1 del Proyecto Propósito Múltiple Chone continuaría pero bajo la
contratación de dos empresas nacionales Equitesa Equipos y Terrenos
S.A (Equitesa) y Equipos y Transportes S.A (Equitransa), esto como
resultado de la terminación del contrato con la empresa que inició con
el proyecto, la constructora China Tiesiju. Esta nueva contratación
por su parte, no contó con una nueva licitación, con un nuevo concur-
so para manejar distintas ofertas y tampoco se consultó ni se socializó
el proyecto con los habitantes del sector.
Pero no es sino con la declaratoria de emergencia dada a través de
resolución 2013-754 de fecha 28 de junio del 2013, que permitió agilizar
todo el proceso de contratación a favor de las empresas a cargo de la
ejecución de la obra y así se pudo continuar con las actividades de cons-
trucción con las nuevas partes contratantes (Cornejo Zambrano, 2016).
4.2. Impacto ambiental y socialización
El Multipropósito Chone es un megaproyecto que refleja un alto im-
pacto ambiental, por lo cual era necesario llevar a cabo la consulta previa
19
antes de la firma del contrato de adjudicación
1
a las personas que resul-
tarían ser directamente afectadas por la obra. Sin embargo, los aboga-
dos de los afectados (Cornejo, 2011) alegaron que la empresa encargada
de hacer el Estudio de Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental
(EIA-PMA) nunca se contactaron con el Comité Central de las Comu-
nidades Campesinas de Río Grande para poner en conocimiento de los
habitantes de la zona, la ejecución del multipropósito. Posteriormente,
el 1 y 2 de diciembre de 2010 se efectuó una audiencia pública en un au-
ditorio de la comunidad “Tablada de Sánchez”, la cual fue convocada en
noviembre del mismo año, pero de todos los asistentes, solo una perso-
na se identificó como habitante de Río Grande, mientras que las demás
personas pertenecían a otros lugares (Cornejo, 2011).
Hay que tomar en cuenta que cuando se realizan audiencias públicas
u otras formas de participación social, destinadas a tratar sobre el de-
sarrollo de proyectos, se debe contar con las personas que van a verse
afectadas por los efectos estas obras. Esto, en virtud que la consulta
previa es una herramienta fundamental para lograr un acuerdo entre
las personas que podrían afectarse en cualquier medida a causa de es-
tos proyectos, con esto, el gobierno logra evitar enfrentamientos con
los pobladores que pueden generar demoras en su consecución.
La consulta previa también saca a la luz las preocupaciones que tie-
nen los pobladores sobre sus tierras y el apego que sienten por las
mismas; el Estado debe plantear soluciones a estos problemas para así
lograr un acuerdo que sea justo para ambas partes, es decir que, a la
población se le debe dar alternativas viables para continuar con su
forma de vida. En el caso del Multipropósito Chone, no se realizó la
consulta previa para informar a la población de Río Grande sobre todo
lo relacionado con este proyecto, tanto los impactos negativos como
los beneficios que podría traer la construcción del multipropósito. Es
decir, se violó el Derecho que tienen las personas de ser informadas
oportunamente y de poder participar en la toma de decisiones que
efectivamente van a afectar al ambiente y en general a sus propieda-
des
2
. (449, 2008)
1 Art. 398 de la Constitución de la República.
Art. 28 de la Ley de Gestión Ambiental HYPERLINK “http://www7.quito.gob.ec/
mdmq_ordenanzas/Ordenanzas/ORDENANZAS%20A%C3%91OS%20ANTERIO-
RES/ORDM-251%20%20%20EMPRESA%20MUNICIPAL%20%20DE%20MOVILI-
DAD%20Y%20OBRAS%20PUBLICAS.pdf”
2 Art. 398 de la Constitución de la República
20
En este caso, se entregaron tres versiones diferentes del Estudio de
Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental (EIA-PMA), en los
meses de julio, agosto y diciembre de 2010 respectivamente. En el
último de estos, se incluyó por primera vez el proceso de participa-
ción social, por lo que se redujo la credibilidad del estudio ambiental
entregado. En consecuencia, los abogados de los afectados denuncia-
ron estas irregularidades, alegando que SENAGUA y sus consultores
han alterado varios documentos públicos para así poder consolidar la
construcción del megaproyecto (Cornejo, 2011).
4.3. Negociación de justo precio
Con el objetivo de poder acceder a los territorios de manera ágil, los
representantes de SENAGUA se reunieron personalmente con algunos
de los habitantes afectados para plantearles montos que estaban dis-
puestos a desembolsar por sus terrenos. (Machado, 2011). Estos proce-
sos de negociación provocaron inconformidad entre los moradores de
Río Grande, ya que alegaban que a consideración de ellos, estos montos
no cumplían con el justo precio de los terrenos. Además, hay que seña-
lar que nunca hubo una reunión grupal entre todos los vecinos de Río
Grande. (Machado, http://deciomachado.blogspot.com, 2011)
4.4. Proceso de declaración de utilidad pública
Posteriormente, el 14 de febrero de 2011, el Ministerio del Ambien-
te aprobó el EIA-PMA del proyecto y se confirió la Licencia Ambiental
para poder dar inicio a la ejecución de la Presa Río Grande y Canal de
desagüe San Antonio, que corresponden al Proyecto “Multipropósito
Chone”. A pesar de la resistencia presentada por los habitantes de Río
Grande, el 19 de mayo de 2011, SENAGUA emitió la resolución de decla-
ratoria “de utilidad pública, con fines de expropiación urgente a favor de
esta institución” (Presidencia de la República, 2011: 2do Considerando).
El Presidente Rafael Correa anunció en la sabatina No. 232, del 6
de agosto de 2011, que “el Multipropósito Chone es una prioridad que
el gobierno lo ejecutará pese a las pocas familias que se oponen” y
advirtió que sacaría con la fuerza a los opositores del proyecto. Como
consecuencia, el Ministro de Defensa Nacional solicitó el 9 de agosto
del 2011, se realicen los trámites pertinentes, para declarar al Proyec-
to “Propósito Múltiple Chone Fase I” como Área Reservada de Seguri-
21
dad; y así el 7 de septiembre de 2011, el Consejo de Seguridad Pública
y del Estado recomendó al Presidente “declarar al Proyecto “Multipro-
pósito Chone Fase I” como Área Reservada de Seguridad y del Estado.”
(Presidencia de la República, 2011: 7mo Considerando).
Esta declaratoria tenía como finalidad el poder expropiar de ma-
nera urgente los inmuebles de la zona donde se construiría la Fase 1
del proyecto. Para esto el 22 de septiembre de 2011, SENAGUA anun-
ció que las maquinarias del Consorcio Tiesiju-Manabí (Representante
Legal Hu Jie) darían inicio a los trabajos de desbroce y excavación
en el lugar donde está previsto se construya el cuerpo de la represa
(Trujillo, 2011:73) y esa misma mañana, comenzaron los trabajos de
limpieza de la capa vegetal y las primeras excavaciones de los predios.
4.5. Violación de los Derechos Sociales y Ambientales a causa de
los desalojos
La Constitución de la República del Ecuador señala en el art. 398 que
“toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente de-
berá ser consultada a la comunidad…”, derecho constitucional que fue
ignorado por el Presidente de la República al momento de militarizar
la zona, provocando enfrentamientos con los habitantes. Este hecho
tuvo como consecuencia la vulneración de otros derechos constitu-
cionales tales como el derecho a la resistencia
3
, derecho a la vivienda
4
,
el derecho de la población a participar en la toma de decisiones me-
diante consensos y otros
5
; tomando en cuenta que los habitantes de la
zona son quienes deben decidir sobre su territorio y poder participar
en los planes de desarrollo a través de un consenso. (Machado, 2011)
Los habitantes de la comunidad en un proceso de resistencia pasi-
va, se mantuvieron instalados en sus viviendas realizando sus acti-
vidades con total normalidad; de hecho, los procesos de resistencia
activa y de protesta frente a la construcción del Multipropósito solo
se presenciaban cuando las autoridades de SENAGUA intentaban ne-
gociar con ellos, ya que solo buscaban que se retiren de la zona para
poder realizar la construcción de la obra. Dentro de estos procesos
de resistencia emprendidos por los habitantes de la zona, cesaron la
3 Artículo 98 de la Constitución de la República del Ecuador.
4 Artículo 30 en relación con el 37 numeral 7 de la Constitución de la República del Ecuador.
5 Artículo 398 de la Constitución de la República del Ecuador.
22
producción de mandarina de exportación a fin que se deje de percibir
ingresos económicos en el cantón Chone y de esta manera frente a la
necesidad, se suspendería la ejecución de la obra (Machado, 2011).
El 18 de octubre de 2011, se da el primer desalojo de Alfredo Zam-
brano, habitante de la zona en conflicto. Para esto, se contó con 500
efectivos tanto militares como policiales que rodearon los territorios
de Río Grande impidiendo el acceso de los moradores a sus casas y
obligados a abandonar la zona. (La Hora, 2011). Sin embargo, ocho fa-
milias se quedaron resistiendo en el territorio. Hasta el último desalojo
que tuvo lugar el 19 de octubre del mismo año a las 5 de la mañana,
cuando policías entraron a la fuerza para desalojarlos; y de esta manera,
se hizo efectiva la posesión de las 37 hectáreas de tierra en Río Grande
a favor de SENAGUA. (La República, 2011)
El ejército tomó a su cargo la vigilancia del área. Con esta zona con-
trolada, se registraron pocos enfrentamientos con la empresa cons-
tructora, pero esta continúa normalmente sus actividades hasta el 24
de noviembre del 2015, cuando el Presidente Correa inauguró oficial-
mente el megaproyecto.
4.6. Instrumentos jurídicos utilizados para la ejecución del proyecto
Para la ejecución del Proyecto “Multipropósito Chone”, el Gobierno
ecuatoriano, en este caso la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA),
se basó en una serie de instrumentos y disposiciones contenidas en el or-
denamiento jurídico, que le permitieron el desarrollo y construcción del
megaproyecto, a pesar de la fuerte resistencia y oposición que existía por
parte de los pobladores de las comunidades pertenecientes a Río Grande.
Entre los instrumentos jurídicos utilizados se pueden enumerar los si-
guientes: desalojos (Fieweger, 2011), expropiaciones, declaración de uti-
lidad pública de los bienes inmuebles donde se iba a realizar la construc-
ción y la declaratoria de área reservada de seguridad (Machado, 2011).
4.7. Declaratoria de utilidad pública
Debido a la oposición existente y la negativa de desalojar sus terri-
torios por parte de los pobladores de la comunidad de Río Grande;
SENAGUA, a través de su máxima autoridad el Secretario Nacional del
Agua, emitió varias resoluciones en el año 2011, que declaró de utili-
23
dad pública con fines de expropiación urgente y ocupación inmediata
a varios lotes de terreno (60 en total) ubicados en Río Grande, nece-
sarios para la construcción del megaproyecto “Multipropósito Chone”.
Las resoluciones son:
• Resolución No. 2011-235, publicada en el Registro Oficial 403 con
fecha 14 de marzo del 2011, emitida por el Dr. Domingo Paredes
Castillo, Secretario Nacional del Agua, el 10 de febrero del 2011, en
donde se declararon de utilidad pública a 24 propiedades.
• Resolución No. 2011-262, publicada en el Registro Oficial 464 con
fecha 7 de junio del 2011, emitida por el Dr. Domingo Paredes Cas-
tillo, Secretario Nacional del Agua, el 19 de mayo del 2011, en don-
de se declararon de utilidad pública a 5 propiedades.
• Resolución No. 2011-303, publicada en el Registro Oficial 574 con
fecha 12 de noviembre del 2011, emitida por el Ing. Cristóbal Pu-
nina Lozano, Secretario Nacional del Agua, el 4 de agosto del 2011,
en donde se declararon de utilidad pública a 13 propiedades. Re-
solución No. 2011-317, publicada en el Registro Oficial 582 con fe-
cha 23 de noviembre del 2011, emitida por el Ing. Cristóbal Punina
Lozano, Secretario Nacional del Agua, el 25 de agosto del 2011, en
donde se declararon de utilidad pública a 18 propiedades.
Las resoluciones de declaratoria de utilidad pública se realizaron de
conformidad a los Arts. 58 (actualmente reformado) y 58.1 de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, y el Art. 62 del
Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pú-
blica, los cuales establecen que previa a la declaratoria de utilidad públi-
ca de un bien inmueble es necesario que exista un acuerdo entre las par-
tes, especialmente sobre el precio de la propiedad. (R.O. 395, 2008) En
el presente caso no existe evidencia alguna que se haya llegado a dicho
acuerdo con la totalidad de bienes inmuebles que se pretendían adquirir.
4.8. Declaratoria de área reservada seguridad
Un día antes que se realice el primer desalojo, mediante Decreto
Ejecutivo No.914 de fecha 17 de octubre del 2011, el Presidente de la
República, Rafael Correa Delgado, declaró como Área Reservada de
Seguridad a la zona en donde se realizaría la construcción del “Multi-
propósito Chone”, de conformidad con lo establecido en el Art. 38 de
24
la Ley de Seguridad Pública y del Estado (R.O. 35, 2009). Tanto la Ley
de Seguridad Pública y del Estado, como su reglamento, no explican
los efectos de declarar una zona como: “Área Reservada de Seguridad”,
por lo tanto, es un instrumento jurídico ambiguo, que puede ser apli-
cado de forma injusta y desproporcionada al arbitrio de la autoridad.
La declaratoria de Área Reservada de Seguridad fue publicada en el
Registro Oficial No. 569 con fecha 7 de noviembre del 2011. El Código
Civil en sus Arts. 5 y 6, señala que la ley entrará en vigencia a partir de
su promulgación o publicación en el Registro Oficial (R.O. 46, 2005),
por lo que el Decreto Ejecutivo No. 914 podía aplicarse desde dicha fe-
cha; sin embargo, como se evidencia en los hechos del caso, los desalo-
jos y la militarización de la zona de Río Grande se dieron en una fecha
anterior a la publicación en el Registro Oficial de la declaratoria de Área
Reservada de Seguridad, por lo cual la ocupación militar fue ilegal.
4.9. Desalojo
Para la ejecución del proyecto “Multipropósito Chone”, se realizaron
dos desalojos, con la intervención de miembros de las Fuerzas Armadas,
con el objetivo de expulsar a los propietarios de los bienes inmuebles
declarados de utilidad pública por la SENAGUA. El desalojo se realizó
en base de lo establecido en el Art. 58 de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública (R.O. 395, 2008), el cual establece que
la institución gubernamental que haya declarado de utilidad pública un
bien inmueble, puede pasar a ocupar dicho bien sin perjuicio que se ha-
yan realizado el respectivo acuerdo y juicio de expropiación.
Estos desalojos se realizaron de manera ilegal, pues se efectuaron en
la mitad de la noche, y sin previa notificación a los propietarios, tal y
como lo establece el Art. 76 de la Constitución de la República del Ecua-
dor (R.O. 449, 2008), por lo que se vulneró la tutela judicial efectiva y el
derecho al debido proceso de los campesinos residentes de la zona, quie-
nes no tuvieron conocimiento del procedimiento que se iba a realizar.
4.10. Acciones emprendidas por los afectados
La vía judicial ha sido ampliamente recurrida por las dos partes, a
criterio de SENAGUA con el único objetivo de la Comunidad de Río
Grande de paralizar o retrasar las obras y a criterio de los comuneros,
25
los recursos judiciales utilizados por SENAGUA buscan intimidar-
los para que abandonen su lucha, a continuación, veremos cómo han
avanzado los recursos planteados por los habitantes de la Comunidad
dentro del proceso de resistencia al megaproyecto, mediante la vía
judicial como medio de exigibilidad para lograr sus objetivos, de igual
forma analizaremos una acción de expropiación (medida concreta y
no de persuasión) en contra de uno de los líderes de la Comunidad.
4.10.1. Acción de Protección
Acción de Protección No. 17453-2011-0360
La acción fue interpuesta en el Juzgado Tercero de Tránsito de Pi-
chincha, los accionantes fueron el señor Herbin Jehová Muñoz Mo-
reira y el Comité Central de Comunidades Campesinas de Río Gran-
de, mientras que el accionado fue el Secretario Nacional del Agua.
El proceso se inició el 24 de abril del año 2011, y la sentencia fue
emitida el 31 de mayo de 2011 en la cual se inadmitió el recurso
constitucional por incompetencia del juez en razón del territorio,
ya que, a criterio del juez, este debió tramitarse en Chone, lugar
donde se firmaron los contratos que dieron lugar a la obra y donde
se ejecuta la misma.
El 08 de junio del 2011 se apela la sentencia y pasa a conocimiento
de la Corte Provincial de Pichincha con el No. de proceso 17112-
2011-0587; con fecha 26 de octubre del año 2011 la Corte Provin-
cial de Justicia de Pichincha dicta su resolución y dispone que las
actuaciones regresen a la Unidad Judicial de Tránsito de Pichincha
a fin de que, sin declarar nulidad, la jueza remita al juez competen-
te para que este dicte sentencia.
4.11. Acción de Acceso a la Información Pública
a. Acción de acceso a la información pública No. 13955-2012-066.
El día 31 de enero del 2012 se presentó una acción de acceso a la in-
formación pública propuesta por el señor Carlos Alfredo Zambra-
no Vera, líder comunitario de Río Grande, en contra del Director
Regional de SENAGUA; acción que avocó conocimiento el Juzgado
26
Quinto de la Niñez y Adolescencia de Portoviejo. Basaron el recur-
so en su derecho al acceso a “cierta información” relacionada con
el proyecto y, por su parte SENAGUA sostuvo que jamás se le ha
negado al accionante la información y que por el contrario la infor-
mación está lista para que el señor Zambrano pague el precio de las
copias solicitadas y retire la documentación. El día 09 de marzo del
2012, el Juez consideró que la información jamás fue negada por lo
tanto declaró sin lugar la acción propuesta.
b. Acción de acceso a la información pública No. 13951-2013-1036
La acción fue presentada ante el Juzgado Primero de la Familia, Ni-
ñez y Adolescencia de Portoviejo. El accionante fue el señor Har-
bin Jehová Muñoz Moreira y el accionado SENAGUA.
El día 23 de agosto de 2013 se llevó a cabo la audiencia oral y pública,
las pretensiones fueron obtener información sobre el proyecto multi-
propósito Chone y las excepciones del accionado consistían en indi-
car qué demanda estaba mal dirigida, entre otros aspectos de forma.
En sentencia notificada el 27 de agosto del mismo año se declaró con
lugar la acción de acceso a la información pública planteada.
El 05 de septiembre del 2013 la SENAGUA interpuso recurso de
apelación en contra de la sentencia, apelación signada con el No.
13111-2013-0718. Se declaró la nulidad parcial de la sentencia dic-
tada en primer nivel, en el estado del proceso regresó al juzgado de
origen que acoge la nulidad declarada por la Sala Ad quem.
c. Acción de acceso a la información pública No. 13956-2010-0476
Esta acción llegó a conocimiento del Juzgado Sexto de la Familia,
Mujer, Niñez y Adolescencia de Portoviejo, en este proceso el ac-
cionante es el señor Ramón Solmiro de la Cruz Vera quien funda-
mentó su acción en su derecho a acceder a la información que por
sus características es pública y solicitó de manera concreta y entre
otras cosas, informes técnicos referentes al proyecto Multipropósito
Chone (ESTUDIOS, DISEÑOS, etc.), número de identificación de las
propiedades a afectarse etc., por su parte el accionado SENAGUA fue
declarado y juzgado en rebeldía al no acudir a la audiencia oral y pú-
blica; en sentencia se declaró con lugar la acción y se ordenó que en
el término de 5 días SENAGUA entregue la información requerida.
27
4.12. Juicio de Expropiación
Juicio de expropiación No. 13311-2011-0239
En el presente trabajo ilustraremos a través de este caso-ejemplo
quizá uno de los procedimientos más coyunturales alrededor de este
megaproyecto: las expropiaciones. Bajo el No. de proceso 13311-2011-
0239 el demandante SENAGUA, representado por Benhur Rafael Nar-
ciso Párraga Rodríguez - Subsecretaría Regional de Demarcación Hi-
drográfica de Manabí de SENAGUA demandó al señor Carlos Alfredo
Zambrano Vera, en un juicio de expropiación.
La información de este proceso es poco clara e imprecisa, hay varios
jueces temporales que conocieron la causa, no hay fecha de inicio, ac-
tividades procesales ni una sentencia. Sin embargo, de lo investigado,
se desprende que existe una sentencia y en ella se ordena el pago de
$191.760,00 a favor del Señor Carlos Alfredo Zambrano Vera por las
tierras expropiadas (no se establece el área expropiada), posterior-
mente se evidencia el ingreso de varios escritos por parte del deman-
dado solicitando se le consignen los valores que señala la sentencia
como en efecto sucede.
El proceso por su numeración, entendemos se inició en el 2011, y
culminó con sentencia que ordenó el pago de las cantidades mencio-
nadas; la sentencia se ejecutó y el proceso se archivó el 07 de octubre
del año 2014.
5. SOLUCIÓN VIAL GUAYASAMÍN
En los últimos años se ha evidenciado que dentro del quehacer mu-
nicipal existe la voluntad de planificar obras de infraestructura vial
que permitan construir una ciudad que cuente con un sistema de
transporte encaminado a mejorar, reducir y solucionar la congestión
vehicular en Quito. Sin embargo, al menos durante las últimas tres
alcaldías, no se ha logrado dar solución a este problema que, ahora
mismo, parece perpetuo.
Indudablemente, las condiciones y particularidades topográficas de
Quito constituyen un factor importante para el diseño de un sistema
de movilidad, sin embargo, dentro de esta investigación, se eviden-
ció que el factor “participación social” constituye una pieza clave y
28
determinante de la planificación de proyectos y megaproyectos urba-
nos, pues como se evidenciará a continuación, el involucramiento de
los ciudadanos permite, además de dar legitimidad a las obras, desa-
rrollar formas de gestión democrática de la vida urbana que generen
apropiamiento, uso y cuidado de las mismas.
Es preciso definir la planificación o planeación urbana como el con-
junto de “mecanismos y procesos sociales por medio de los cuales
se controla de manera consciente los diferentes comportamientos y
movimientos que contribuyen a transformar la ciudad y a determinar
su desarrollo.” (Ledrut, 1968, pág. 43) Desde este punto de vista, la
planificación urbana, antes de ser un proceso técnico, es fundamen-
talmente, una práctica social.
En el caso de proyectos y megaproyectos urbanos de infraestructu-
ra vial, la planificación supone, como primer paso, la detección tanto
de los problemas como de las posibles soluciones especialmente para
el problema de tránsito en la ciudad. Para un ciudadano común, que
transita ya sea en su propio auto, en bus, en bicicleta o a pie, parecería
obvio identificar los sectores de la ciudad que tienen tal congestión
vehicular, que resulta necesario dotar de infraestructura vial. Sin em-
bargo, no es tan obvio como parece, pues siguiendo la línea de Ledrut,
el planificador, además de realizar los estudios propios de su espe-
cialidad, debe necesariamente generar procesos de involucramiento
ciudadano para que esos estudios cuenten tanto con apreciaciones
de factibilidad técnica como social, pues tal involucramiento supone
la convergencia del conocimiento técnico del planificador, como de
los intereses y necesidades sociales de la población como sujeto de la
transformación urbana.
La Solución Vial Guayasamín (en adelante SVG) es un megaproyec-
to propuesto y planificado con el objetivo de mejorar la movilidad
dentro del Distrito Metropolitano de Quito (en adelante DMQ), espe-
cialmente para resolver el problema del tránsito que se genera entre
los valles de Cumbayá y Tumbaco y la meseta principal debido a que
actualmente, el túnel de la Avenida Guayasamín, construido hace 10
años, no es suficiente para soportar los 34.000 automóviles que dia-
riamente pasan por el túnel. La proyección del proyecto fue la cons-
trucción de dos puentes paralelos al túnel Guayasamín, la ampliación
de la vía Interoceánica y la construcción de distribuidores de tránsito
en la Plaza Argentina.
29
Este megaproyecto ha sido objeto de fuertes críticas por parte de
la ciudadanía y especialistas urbanos que, en su momento, afirmaron
que el proyecto no fue oportunamente socializado, que el contrato po-
seía inconsistencias, que no se tomaron en cuenta a los vehículos de
servicio público y a los ciclistas y que la nueva avenida es una “solu-
ción” momentánea al problema, entre otros argumentos. Al momento,
dos años después de presentar el proyecto inicial de la SVG, todavía
no se cuentan con diseños definitivos ni con un horizonte trazado so-
bre el futuro de este proyecto.
A continuación, se va a exponer un corto análisis que detalla crono-
lógicamente el caso para después hacer una reflexión sobre el proceso
de ejecución del proyecto a través del que se evidencia la falta de apli-
cación de los procesos participativos contemplados en la legislación,
en razón que la normativa ambiental, como se verá más adelante.
6. CRONOLOGÍA DEL CASO
En enero del 2015 se realizó un concurso abierto a través del Por-
tal de Compras Públicas para ejecutar el proyecto. Cuatro compañías
intentaron presentar sus propuestas, las mismas que debían ajustarse
a un precio fijo de aproximadamente sesenta y siete (67) millones de
dólares. Sin embargo, el proceso fue cancelado debido a fallas en el
sistema informático.
Por tal motivo, y en razón que la entidad encargada de la realización
de la obra era la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras
Públicas (en adelante EPMMOP-Q), la Alcaldía decidió acogerse a las
estipulaciones de la Ley Orgánica de Empresas Públicas (en adelan-
te LOEP), que determina que las empresas públicas podrán asociarse
(otorga capacidad asociativa) con empresas estatales de otros países,
para lo cual se requerirá que el Estado ecuatoriano o sus instituciones
hayan suscrito convenios de acuerdo o cooperación, memorandos o
cartas de intención o entendimiento.
Es así que el 8 de mayo del mismo año, CRBC envió un oficio diri-
gido al Gerente General de EPMMOP-Q, Alejandro Larrea, donde se
manifestó el interés de colaborar con el Municipio de Quito en el de-
sarrollo de las principales obras de infraestructura para el DMQ, para
lo cual se solicitó una reunión de trabajo.
30
Luego de haberse realizado esta, mediante oficio de 03 de julio de
2015, CRBC manifiesta su interés de ejecutar la obra a mediante el
Régimen Especial de contratación contemplado en el artículo 2 nu-
meral 8 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública (en adelante LOSNCP) en concordancia con el artículo 100
de su Reglamento de aplicación.
Es importante aclarar que la LOEP, en su artículo 35 otorga capaci-
dad asociativa a las Empresas Públicas para lo cual podrán asociarse
con sectores públicos o privados de la comunidad internacional. Asi-
mismo, establece que no requerirán de concursos públicos los proce-
sos de asociación con otras empresas públicas o subsidiarias de estas,
de países que integran la comunidad internacional. Ley Orgánica de
Empresas Públicas, de 2 de octubre de 2009.
El 14 de julio del 2015, el Directorio de la EPMMOP-Q en sesión
ordinaria, conoció la propuesta de celebración de un memorando de
Entendimiento entre la EPMMOP-Q y CRBC, y autorizó al Gerente
General la suscripción de este documento para el desarrollo de pro-
yectos de construcción en la vía interoceánica, en el tramo desde Qui-
to hasta la parroquia de Cumbayá.
El 30 de julio, las partes firmaron el Memorando de Entendimien-
to en el que acuerdan acogerse al Régimen Especial establecido en la
LOSNCP y su Reglamento de aplicación para la ejecución del proyecto.
Posteriormente, las Partes elaboraron el diseño de prefactibilidad del
proyecto estableciendo un presupuesto aproximado de 131.500.000,00
para su ejecución. Sin embargo, posteriormente la EPMMOP-Q advir-
tió que no cuenta con recursos propios, como tampoco con recursos
asignados por el MDQ para financiar la ejecución del proyecto.
Por tal motivo, el 26 de febrero de 2016, luego de un reanálisis técnico
y económico, las Partes suscribieron un Memorando de Entendimiento
sustitutivo, mediante el que CRBC se compromete a cofinanciar el pro-
yecto a través del establecimiento de una Alianza Estratégica.
El 15 de marzo del 2016, en sesión ordinaria, el Directorio de la
EPMMOP-Q conoció y aprobó el proyecto asociativo de Alianza Es-
tratégica entre la EPMMOP-Q y CRBC (conjuntamente, en adelante las
Partes) junto con los informes técnico, económico y legal. En la misma
sesión se autorizó al Gerente General la suscripción del contrato de
Alianza Estratégica.
31
Finalmente, el 4 de abril del 2016 las Partes formalizaron el contrato
de Alianza Estratégica para la implementación del proyecto ubicado
en el acceso centro norte de Quito, denominado “Acceso a Quito desde
los Valles Orientales y construcción del puente Guayasamín”.
6.1. Ejecución Del Proyecto
Para la construcción de la SVG se dividió al proyecto en cuatro fa-
ses, la primera fue la extensión de la calle Juan Boussingault hacia el
túnel Guayasamín, la segunda la construcción de dos puentes parale-
los al túnel, la tercera la ampliación de la Interoceánica y la última la
construcción de los distribuidores de tránsito en la Plaza Argentina.
La legislación ambiental, a través del Texto Unificado de Legislación
Secundaria del Medio Ambiente (en adelante TULAS) determina que la
construcción de cualquier actividad y proyecto nuevo que pueda causar
cualquier tipo de impacto ambiental requiere ser regularizado a través
de un permiso ambiental según las siguientes categorías:
• Aquellos proyectos que causan mínimo impacto y riesgo ambien-
tal, requieren un certificado ambiental;
• Aquellos proyectos que causan bajo impacto y riesgo ambiental,
requieren un registro ambiental; y,
• Aquellos proyectos que causan medio o alto impacto y riesgo am-
biental, requieren una licencia ambiental.
Para determinar el tipo de impacto ambiental el Ministerio del Am-
biente ha expedido un catálogo de proyectos en función de la magni-
tud del impacto y riesgo generado al ambiente. En tal sentido, la cons-
trucción de puentes, túneles y acueductos son obras que, a base de
este catálogo, generan bajo impacto ambiental, por lo que necesitan
obtener solamente un registro ambiental. Por tal razón, al haber di-
vidido el proyecto en fases se generó que las dos primeras requieran
de un certificado ambiental; y, las dos últimas, un registro ambiental.
En tal sentido, la misma normativa contempla que únicamente
cuando un proyecto requiere de una licencia ambiental es necesario
realizar un Estudio de Impacto Ambiental y, el Acuerdo Ministerial
103 señala en su artículo 2 que el Proceso de Participación Social se
32
realizará de manera obligatoria en todos los proyectos, obras o activi-
dades que para su regularización requieran de un Estudio de Impacto
Ambiental. De tal manera que la EPMMOP no necesitó, de manera
obligatoria, realizar dicho estudio; y, consecuentemente, realizar un
proceso de Participación Social.
Esto produjo que los moradores del Barrio Bolaños, población que,
al estar ubicada a un costado de la vía Interoceánica, a la salida del tú-
nel de Guayasamín, se vea directamente afectada por la SVG, quienes,
además, en su momento, manifestaron desconocer el proyecto y las
repercusiones del mismo.
7. CAPACIDAD DE INFLUENCIAR EN LA PLANIFICACIÓN DE
PROYECTOS Y MEGAPOYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Si se tiene en cuenta lo anteriormente expuesto, se colige que los pro-
cesos de toma de decisiones y de participación democrática se ven limi-
tados por la propia norma que no establece, regula ni especifica espacios
de participación social para obras calificadas de bajo impacto ambien-
tal. Por tanto, la participación no es vinculante ni necesaria en la etapa
de planificación de un proyecto o megaproyecto de infraestructura vial.
Dentro de este escenario, es posible que el proyecto - que en teoría
está planificado con el fin de generar el bienestar de la ciudadanía
- sea contrario a sus intereses. Esta contradicción se genera especial-
mente porque en las primeras etapas, de diseño y planificación de los
proyectos, no se ha logrado accionar mecanismos que garanticen la
participación de quienes se verán directamente afectados por deter-
minada intervención. En consecuencia, los proyectos no constituyen
verdaderas soluciones a los problemas, como en este caso, el de la con-
gestión vehicular o tránsito.
Si bien es cierto, la planificación o planeación de la ciudad – y de las
obras – es un ejercicio que corresponde a profesionales especialistas en
determinados temas técnicos, no es menos cierto que dicho ejercicio
debe ser interdisciplinario, en el que no puede faltar la colaboración de
profesionales de las ciencias sociales para que, dentro de su campo de
experticia, puedan accionar mecanismos y procesos de participación –
ciudadana, social, comunitaria, no importa la modalidad o el matiz que
asuma – mediante los que se puedan identificar las necesidades reales
principalmente de los más afectados por determinada intervención.
33
Las leyes sobre participación ciudadana han sido, hasta el momento,
poco visibles y trascendentes aún en la vida política local, a pesar de
haberse convertido en un medio de innovación legal relevante. Sin
embargo, bien se ha logrado dar un impulso a las instituciones electo-
rales como el mecanismo de participación ciudadana por excelencia
(Sánchez V. , 2003) es necesario atender también las demás esferas de
la participación para que la ciudadanía se involucre de manera activa,
especialmente en la planificación de la ciudad, en tanto es el espacio
donde se desarrolla la vida diaria de la ciudadanía, donde, en teoría, se
genera el contacto directo Estado –ciudadanos; y, donde se materiali-
zan las disposiciones de los documentos de planificación elaborados y
ejecutados por las autoridades públicas municipales en cumplimiento
de sus funciones y, algunas, muchas veces, de sus agendas políticas.
Por tal razón, es necesario que la participación ciudadana se torne
un proceso de gobernabilidad democrática en la que el aporte comu-
nitario vaya desde la opinión acerca de la construcción de obras, hasta
la revocatoria de mandato de las autoridades electas. (Camacho, 2008)
De esta manera, se crea un clima de confianza en el que se manifies-
ta el convencimiento que la deliberación pública, la interacción social,
la participación y el respeto por el pluralismo son valores y prácticas
positivas y esenciales para la democracia. (Ziccardi, 2004) Así, los
individuos empiezan a reconocerse como actores sociales asumiendo
responsabilidades y descubriendo sus propias necesidades para dar
legitimidad al accionar público, apropiarse de la ciudad y para hacer
efectivo el ejercicio del derecho a la participación ciudadana.
De tal manera que la comunidad se concentra en el fortalecimiento
de espacios para la construcción de una democracia participativa don-
de se incluyen canales que aproximen la relación Estado – ciudadanos
y donde se genera la posibilidad de ser actores activos en el proceso de
planificación de la ciudad.
8. CONCLUSIONES
El teleférico do Alemão es un megaproyecto ubicado en el Complexo
do Alemão, es una de las favelas de Brasil con problemas de insalubri-
dad, seguridad, movilidad, etc. Por ello, el megaproyecto fue construi-
do con el objetivo de que los residentes del Complexo puedan tener
acceso a la ‘Supervía’, y acceder a la ‘ciudad formal’, sin embargo, este
34
modelo de movilidad planteado por el Estado, no resultó eficaz con
respecto a la movilidad construida internamente por sus habitantes
en el Complexo , debido a que la reestructuración de la movilidad fue
hecha en miras al turista, al visitante, más no del favelado que tiene
como consecuencia la infrautilización del proyecto, al transportar
solo un tercio de su capacidad máxima .
La respuesta ciudadana al proyecto ha generado el ‘turismo de fa-
vela’ del que surgen críticas con respecto a la falta de proximidad que
tiene el turista con las favelas que no están próximas a las paradas,
debido a que no se potencia el sector comercial
La construcción del teleférico demandó la expropiación de varios
predios en donde existieron quejas sobre el monto que recibieron las
personas que optaron por la opción de retirarse de su residencia. Por
ello, es necesario generar una conexión fuerte que permita el diálogo
entre los favelados y el Estado y que no solo repercuta en la negativa
de la expropiación de varios predios en donde existieron quejas sobre
el monto que recibieron las personas que optaron por la opción de
retirarse de su residencia.
Finalmente, ser ciudadanos, como tal, implica ser partícipe de los
derechos y obligaciones de un Estado democrático del que no han lo-
grado ser parte los favelados debido a que, primero surge un sistema
de regulación interno en las favelas que no permite una proximidad
realmente eficaz con el Estado , el mismo que tuvo lugar debido a que
históricamente las favelas ha sido lugares “olvidados ” que repercute
en una negativa del Estado sobre el conocimiento de las necesidades
básicas de sus habitantes . La población de Río Grande no tuvo infor-
mación clara durante la fase de planificación del megaproyecto por
parte del Estado. Los informes que se emitieron y facilitaron respecto
del proyecto fueron estudios cuantitativos y técnicos, sin definir con
un lenguaje de fácil entendimiento para los comuneros, si el megapro-
yecto sería conveniente para los habitantes desalojados y detallando
las oportunidades que estos tendrían.
El conflicto social fue inmanejable porque el Estado fracasó en sus ne-
gociaciones con la población desalojada. Estas debieron haber sido man-
tenidas durante un tiempo más prolongado, con mayor profundidad y
claridad para así comprender la lógica de valoración de los predios por
parte de los vecinos de Río Grande. más allá del hecho económico.
35
El manejo desorganizado de los procedimientos llevó a crear un es-
tado de desconfianza e inseguridad para los afectados. Especialmente
los relacionados al Estudio de Impacto Ambiental, puesto que no se
incluyó a la población en los procesos de participación social.
El megaproyecto trajo consigo acciones sociales que nunca se pre-
vieron en la fase de planificación. La práctica cotidiana de la pobla-
ción de Río Grande de permanecer en la tierra que fue declarada de
utilidad pública, representa una resistencia pasiva, mientras que las
resistencias activas como las manifestaciones hubiesen retrasado el
proyecto si es que el Estado no habría desalojado de modo violento a
la población de Río Grande.
El fracaso de las negociaciones llevó a que el Estado ejerza su poder
exorbitante a través de herramientas jurídicas habilitadas para el efec-
to. Las relaciones jurídicas que derivan de estos megaproyectos son por
naturaleza relaciones entre el Estado y los administrados y por ende re-
gidas por el derecho público, específicamente el Derecho Administra-
tivo, el cual tiene características propias y especiales que lo distinguen
de otras ramas del derecho y que son las que podrían de algún modo
ocasionar la conflictividad social existente en torno a estos proyectos.
Existieron procesos civiles, constitucionales e incluso penales en-
tre los comuneros y la Administración representada por SENAGUA,
donde indistintamente fueron accionantes y accionados; cada proceso
judicial es independiente el uno del otro pero en el contexto se puede
entrever que no buscan un fin claro, pues no hay mayor información
del resultado al cual han llegado los comuneros con la obtención de in-
formación a través de los recursos de acceso a la información pública
por poner un ejemplo. Se evidencia también falta de prosecución de
las causas, sobre todo penales, las cuales en su mayoría fueron archi-
vadas por prescripción o falta de motivo para continuar con las inves-
tigaciones. En la búsqueda de sus fines, las partes usaron ampliamente
la vía judicial sin objetivos claros, por lo que se puede considerar esto
como un abuso del Derecho.
Se evidencia que es estrictamente necesaria la participación de la
población afectada por el desarrollo y construcción de un megapro-
yecto de infraestructura, por cuanto sus derechos están directamente
afectados, y a la vez evitar resistencias sociales que retrasan y perju-
dican el proyecto.
36
En el caso de la Solución Vial Guaysamín, no se han establecido pro-
cesos de información y socialización que les permita a los afectados
ser actores reales. Por esta razón los moradores del barrio, principales
perjudicados, actualmente se encuentran en la incertidumbre sobre lo
que pasará con su entorno cuando empiece la construcción del puen-
te, ya que no han tenido contacto con las autoridades encargadas de
la planificación del proyecto. Así mismo, sus únicos medios de infor-
mación han sido las personas con la que han forjado la resistencia, a
través de una serie de actividades como plantones y mesas de diálogo
con las que pretenden ser escuchados públicamente.
La ciudadanía no cuenta con espacios de participación que les permi-
ta desarrollar la capacidad de incidir en la planificación de proyectos
de infraestructura. Al analizar el esqueleto normativo que se siguió
para llevar a cabo la Solución Vial Guayasamín, se puede evidenciar
que la normativa ha participado como cómplice de que no existan pro-
cesos participativos.
Para la población urbana no existe la consulta previa, y el proceso
participativo está subordinado al estudio de impacto ambiental y esto
no es vinculante. Como resultado de esta falta de inclusión de los cri-
terios de la ciudadanía nace un enfrentamiento entre el Estado y los
ciudadanos que se manifiesta en procesos de resistencia que, a pesar
de estar constitucionalmente reconocidos, ocasionan que se demore
el desarrollo y ejecución de las obras.
Para alcanzar el bien común, es preciso democratizar el accionar públi-
co propiciando la participación ciudadana en la etapa inicial de las obras
o proyectos de infraestructura, para que estos adquieran la legitimidad
necesaria que les permitan seguir su curso de acción; de lo contrario,
en la etapa de ejecución y operación se van a activar mecanismos de
información que van a provocar procesos de resistencia que paralizan
y retrasan la continuidad de una obra. En consecuencia, la participación
aparece como un proceso no vinculante ocasionando que el proyecto
carezca de legitimidad y apropiación por parte de la ciudadanía.
Se recomienda planificar identificando a los perjudicados directos,
para que estos puedan determinar, con oportunidad, las posibles so-
luciones a las afectaciones que a causa del proyecto van a recibir, para
ello es necesario determinar el carácter vinculante de la participa-
ción estructurándola en las etapas iniciales del proyecto con el fin de
que sus resultados sean conocidos e incluidos en los diseños defini-
37
tivos. Así, en las etapas de ejecución y operación se dan procesos de
socialización e información a la comunidad en general, dando como
resultado que el proyecto adquiera la legitimidad necesaria para que
posteriormente no se tengan que modificar los diseños evitando a la
administración incurrir en retrasos y costos adicionales.
Aquí radica la importancia del Derecho, pues se propone crear una
regulación que defina un procedimiento de aplicación de los mecanis-
mos de participación ciudadana en la planificación de obras y proyec-
tos nuevos de infraestructura urbana, en el que se establezcan reglas
claras y también límites para que no se politice ni burocratice la par-
ticipación; pues se corre el riesgo que se vuelva una formalidad y no
un componente que genere verdaderas soluciones, sino para que se
gestione la ciudad de manera integral, en un esfuerzo tripartito entre
las instituciones del Estado, la ciudadanía y el ejecutor del proyecto.
En los casos revisados en la presente investigación se demuestra
como la construcción de un megaproyecto sirve como una plataforma
de discusión, a veces pacífica y otras veces violenta, entre el Estado y
los ciudadanos que se ven afectados. Esta discusión que se conceptua-
liza en los casos presentados puede transformarse en una negociación
o en un quiebre entre el Estado y los moradores del espacio designado
para un megaproyecto, donde ambos bandos emplean sus medios a
disposición para lograr su cometido.
En el primer caso se demuestra al Estado de Río de Janeiro que bus-
có a través de programas sociales la cooptación del proyecto de parte
de los habitantes. Sin embargo, la estrategia empleada fue la de una
construcción “participativa” en un proyecto que ya estaba determina-
do a ser construido. En el segundo caso se demostró un quiebre total
entre el Estado y los habitantes, que llevó a un conjunto de acciones
judiciales y constitucionales para prevenir el proyecto, que sin embar-
go terminó siendo construido y quienes impulsaron una resistencia
fueron anulados. Finalmente, en el tercer caso se demostró cómo el
Municipio de Quito ejecutó una mala negociación comunitaria y con la
empresa que debía construir la Solución Vial Guayasamín, y cómo la
presión de los habitantes, que encontraron aliados en la sociedad civil
y en el Concejo Metropolitano, logró suspender el proyecto hasta la
presente fecha. Queda claro que ante una mala negociación, el Estado
se ve obligado a usar su poder desorbitante.
38
Como conclusión final se demuestra en la revisión de estos casos
que la negociación Estado-habitantes debe ser sobre instrumentos cla-
ros donde se explique explícitamente el proyecto, y no sobre expecta-
tivas o ideas, debido a que sí la discusión se da sobre estas, la población
afectada no puede negociar eficientemente para obtener su cometido,
y al Estado le tocará ejercer su poder desorbitante.
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Recibido: 5 de agosto de 2018
Aceptado: 23 de noviembre de 2018
Mgtr. Álvaro Orbea Cevallos: Investigador jurídico independiente.
Correo electrónico: aaorbea@gmail.com
43
Lista de investigadores (coautores):
Andrade Campoverde Bryan David: Investigador Jurídico
Correo electrónico: bryan.andrade018@gmail.com
Bravo Hernández Mateo Xavier: Investigador Jurídico
Correo electrónico: mateobrave@hotmail.es
Carrillo Viteri Dennisse Alejandra: Investigadora Jurídica
Correo electrónico: dennissecarrillo94@gmail.com
Defaz Andrango Grace Luisa: Investigadora Jurídica
Correo electrónico: gracedefaz@gmail.com
García Santamaría Andrea Cristina: Investigadora Jurídica
Correo electrónico: andrea.acgs@hotmail.com
Guevara Terán Andrea Abigail: Investigadora Jurídica
Correo electrónico: aguevarat04@gmail.com
Martínez Salazar Betssy Cristina: Investigadora Jurídica
Correo electrónico: Bcristina.martinez@gmail.com
Muñoz Vinocunga Jorge Andrés: Investigador Jurídico
Correo electrónico: andres141294@gmail.com
Regalado Mayorga Daniel Iván: Investigador Jurídico
Correo electrónico: danielmayor31@gmail.com
Robles Arias Johana Liseth: Investigadora Jurídica
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Correo electrónico: johana-ra17@hotmail.com
Tonato Chica Mirella Alejandra: Investigadora Jurídica
Correo electrónico: tonatomirella2a@gmail.com
Tufiño Loza Mizraim Enrique: Investigador Jurídico
Correo electrónico: enrique.tufino19@gmail.com
